La ley introduce la necesidad de que la planificación territorial y sectorial que se realicen por las administraciones públicas permita y asegure la conectividad ecológica y la funcionalidad de los ecosistemas, la mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático, la desfragmentación de áreas estratégicas para la conectividad y la restauración de ecosistemas degradados.
El pasado 14 de enero de 2021 se publicó en el Diario Oficial de Galicia la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia, la cual entra en vigor el próximo 14 de febrero de 2021. La norma actualiza la anterior Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de ordenación del territorio de Galicia y las Directrices de ordenación del territorio de Galicia de 2011, aprobadas mediante el Decreto 19/2011, de 10 de febrero, que eran el instrumento de ordenación del territorio de rango superior que serviría de marco de referencia para el desarrollo de la planificación territorial y urbanística de la Comunidad Autónoma.
Objeto
La ley hace un tratamiento integral del territorio, de manera que armoniza todas las escalas espaciales de la planificación y establece mecanismos de evaluación de los aspectos ambientales, territoriales, paisajísticos, económicos y sociales, contribuyendo a una mayor eficiencia del hecho planificador.
Objetivos
La norma pretende adecuarse a las políticas europeas, tales como la Estrategia territorial europea, el Libro verde sobre la cohesión territorial, la Agenda territorial de la Unión Europea 2020 y la Estrategia Europa 2020: una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, en la cual se apuesta por el fomento de las actividades que aprovechen las oportunidades que ofrece el territorio, sin menoscabar sus valores ambientales y culturales.
A través de la norma, se pretende que las políticas de planificación territorial se orienten a los principios y propuestas a escala europea y mundial, como son impulsar el desarrollo de infraestructuras verdes en todos los ámbitos territoriales y garantizar su consideración en la ordenación del territorio. De esta manera se crea una red interconectada de los espacios de mayor valor ambiental, paisajístico y cultural, planificada de manera estratégica y diseñada para la prestación de una extensa gama de servicios ecosistémicos y para proteger la biodiversidad, tanto de los asentamientos rurales como urbanos.
Aspectos destacables de la norma
Se destaca la posibilidad de tramitar en un único procedimiento, simultáneamente, la aprobación del instrumento de ordenación del territorio y la modificación del planeamiento urbanístico, respetándose en todo caso la autonomía municipal. También, para el otorgamiento de títulos habilitantes municipales relativos a edificaciones que se ubiquen en terrenos situados en varios municipios, un régimen de concurrencia procedimental con un único acto resolutorio. También destaca la posibilidad de suspensión cautelar motivada por la formulación de los instrumentos de ordenación del territorio, urbanísticos y otras figuras.
También cabe poner de relieve la regulación específica de la infraestructura verde, concebida para vertebrar el territorio, dotándolo de continuidad, siendo necesaria su definición con carácter previo a la planificación de las nuevas demandas de suelo. La norma destaca que la inversión en una infraestructura verde tiene una lógica económica: mantener la capacidad de la naturaleza para mitigar los efectos negativos del cambio climático, lo cual resulta mucho más rentable que reemplazar esos servicios perdidos por soluciones tecnológicas humanas mucho más costosas. A tal efecto, se incorpora como marco de referencia previo para los planes que se elaboren las estrategias estatal y gallega de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas, que están desarrollándose por las dos administraciones.
Entre los fines y los objetivos fundamentales de la ordenación del territorio, se destacan, entre otros:
– La lucha contra el cambio climático, favoreciendo la adopción de medidas de mitigación y adaptación, aprovechando la transversalidad de la ordenación del territorio.
– La conectividad ecológica y la funcionalidad de los ecosistemas, la mitigación y la adaptación a los efectos del cambio climático, la desfragmentación de áreas estratégicas para la conectividad territorial entre los diferentes elementos constitutivos de la infraestructura verde, con especial referencia a los cauces fluviales y sus riberas y a los humedales, para preservar los recursos hídricos en el marco de una gestión integral del agua, así como a los demás corredores ecológicos, y la restauración de ecosistemas degradados.
– La prevención adecuada de los riesgos para la seguridad y la salud públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones que pudieran generarse.
– La recuperación y conservación y la puesta en valor del paisaje, como elemento de bienestar individual y colectivo con valores estéticos y ambientales y dimensión económica, cultural, social, patrimonial e identitaria, en orden a integrarlo en la planificación territorial y sectorial con incidencia sobre el mismo.
– La incorporación de la perspectiva de género como concepto transversal y transformador, a los efectos de conseguir un cambio de paradigma de los modelos de ciudades, adoptando enfoques del desarrollo urbano y territorial sostenibles, integrados y centrados en las personas y teniendo en cuenta la edad y el género.
Además de ello, la norma regula el Instituto de Estudios del Territorio como organismo autónomo adscrito a la consejería competente en materia de ordenación del territorio, cuyo objeto es analizar, estudiar y asesorar en materia de urbanismo y ordenación del territorio. También se hace hincapié en los derechos que se reconocen a la ciudadanía, así como sus deberes, promoviendo la más amplia participación social, garantizando los derechos de información y de iniciativa de las personas particulares. Asimismo, se garantiza el acceso de la ciudadanía a los documentos que integran los instrumentos de ordenación del territorio y al resto de información territorial durante los periodos de información pública y con posterioridad a su aprobación.
Principios y criterios orientadores
La norma se regirá por los principios de coordinación, cooperación y colaboración interadministrativas, con el fin de dar coherencia en la actuación de las administraciones públicas y garantía de la participación social. Estos principios se observarán en la elaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los instrumentos regulados en la presente ley.
En cuanto a los criterios orientadores, la Administración autonómica orientará sus políticas de actuación, en el ámbito del desarrollo sostenible, a favorecer la utilización racional y equilibrada del territorio bajo el principio del desarrollo territorial sostenible, de acuerdo con los siguientes criterios:
- La ordenación territorial como función pública desde una perspectiva de género e inclusiva.
- La sostenibilidad ambiental y la armonización de los requerimientos del desarrollo social y económico con la preservación y mejora del medioambiente urbano, rural y natural. A estos efectos, se procurará la ocupación, el uso y la construcción sostenibles del suelo y el desarrollo racional y equilibrado de las actividades en el territorio, garantizando su diversidad y óptimo aprovechamiento de acuerdo con su aptitud natural y su productividad potencial. Para ello, se tendrá en cuenta, en función de la escala de los diferentes instrumentos de ordenación del territorio, la Estrategia gallega de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas, con carácter previo a la ordenación de usos y actividades en el territorio.
- La solidaridad intergeneracional, cuya finalidad será garantizar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, teniendo en cuenta la consideración del suelo como recurso natural no renovable.
- La protección del medio natural y de los procesos ecológicos propios del suelo, la preservación de la biodiversidad y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, garantizando su recuperación.
- La protección del patrimonio natural, histórico y cultural.
- La promoción de la cohesión e integración sociales, así como la solidaridad autonómica, intermunicipal y municipal.
- La accesibilidad, garantizando un acceso equivalente, eficaz y sostenible a infraestructuras, equipamientos y servicios, en especial mediante redes de transporte integrado sostenibles.
- La garantía al derecho a la igualdad por parte de las personas con discapacidad a través de la promoción de la autonomía personal y la accesibilidad universal, erradicando cualquier forma de discriminación al respecto.
- La publicidad y la garantía de participación de la ciudadanía en los procedimientos de ordenación territorial.
Ejes fundamentales de la norma
La ordenación territorial debe pivotar sobre el desarrollo territorial sostenible; la racionalidad territorial, que entiende el suelo como un bien limitado y agotable; la cohesión social y económica, el impulso y la dinamización demográfica y la perspectiva de género; la necesidad de tener en cuenta la conectividad y la restauración ecológicas y las directrices de la Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas; el cuidado del paisaje como bien de especial interés; y la atención al sistema rural y costero no urbano de Galicia como un conjunto de espacios que desempeñan un papel territorial fundamental para la Comunidad Autónoma.
Tramitación y simplificación administrativa
Tal como se ha avanzado anteriormente, con el fin de garantizar la eficacia de las determinaciones contenidas en los instrumentos de ordenación del territorio y los principios de celeridad, eficacia, simplificación administrativa y seguridad jurídica, se contempla la posibilidad de que se tramiten en un único procedimiento, simultáneamente, la aprobación del instrumento de ordenación del territorio y la modificación del planeamiento urbanístico, de acuerdo con el principio de autonomía municipal.
Igualmente, se regula la posibilidad de suspensión cautelar motivada por la formulación de un instrumento de ordenación del territorio, de los procedimientos de aprobación del planeamiento urbanístico y de sus instrumentos de gestión o ejecución, así como de los procedimientos de otorgamiento o la presentación de títulos habilitantes municipales para ámbitos determinados, así como la necesidad de sometimiento de los instrumentos de ordenación del territorio a evaluación ambiental estratégica ordinaria o simplificada, de conformidad y en los términos contemplados en la legislación básica estatal.
Instrumentos de ordenación del territorio
Las Directrices de ordenación del territorio son el instrumento que ofrece una visión global de la ordenación territorial de Galicia y que sirve de referencia para la formulación de los restantes instrumentos de ordenación del territorio y de los contemplados en la normativa urbanística, así como para las actuaciones con incidencia en el territorio que se desarrollen por las personas particulares y las administraciones públicas, con pleno respeto, en este último caso, a las competencias respectivas.
Dentro de la figura de los planes territoriales, se diferencian los planes territoriales integrados y los planes territoriales especiales, según su mayor o menor escala y ámbito de afección territorial:
- Los planes territoriales integrados son instrumentos dirigidos a la organización de áreas geográficas supramunicipales que, bien por presentar características homogéneas, bien por su tamaño y relaciones funcionales, demanden una planificación de los usos del suelo, las actividades productivas, las infraestructuras y los equipamientos de tipo comarcal y de carácter integrado.
- Los planes territoriales especiales podrán dar soporte a requerimientos especiales de planificación de ámbitos en función de sus características morfológicas, agrícolas, ganaderas, forestales, etnográficas, productivas, paisajísticas o ecológicas diferenciadas, que exijan una consideración y tratamiento unitarios. Estos planes tendrán como objetivo propio la definición de un modelo territorial que haga compatible el desarrollo y la defensa del medio natural a fin de conseguir un crecimiento equilibrado y una mejora de la calidad de vida de sus habitantes.
Se redefinen los planes sectoriales, como los instrumentos de ordenación del territorio que tienen por objeto ordenar y regular la implantación territorial de actividades sectoriales, estableciendo, en su caso, las condiciones generales para las futuras actuaciones que desarrollen dichos planes y definiendo los criterios de diseño y las características funcionales y de emplazamiento que garanticen su accesibilidad y coherente distribución territorial, según su naturaleza.
Los proyectos de interés autonómico se configuran como instrumentos de intervención directa en la ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma, que tienen por objeto planificar y proyectar la ejecución inmediata de actuaciones que trascienden el ámbito municipal por su incidencia territorial, económica, social o cultural, su magnitud o sus singulares características que las hagan portadoras de un interés supramunicipal cualificado, que no tengan previsión ni acomodo en el planeamiento urbanístico.
Dado su carácter de instrumento directamente ejecutivo, la ley regula la ejecución de los proyectos de interés autonómico y la posible subrogación en la posición jurídica de la persona o entidad promotora privada de dicho proyecto que tenga atribuida su ejecución.
Se eliminan los planes de ordenación del medio físico, al entender que existen otras figuras de ordenación que ya están contempladas en la legislación vigente en materia de espacios naturales o en otra normativa sectorial relativa al ámbito afectado, o bien que podría acudirse a las figuras de los planes territoriales integrados o especiales o de un plan sectorial para alcanzar sus fines, según sus objetivos. Desaparece la regulación de los programas coordinados de actuación, dado su carácter netamente inversor.
Evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación del territorio
Como norma general, todos los instrumentos de ordenación del territorio y sus modificaciones se sujetan a evaluación ambiental estratégica ordinaria, según lo establecido en el artículo 22 de la norma. Asimismo, serán objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación del territorio, así como de los planes territoriales especiales y los proyectos de interés autonómico y sus modificaciones, con las salvedades que se contienen en el artículo.
Vinculación de las determinaciones de los instrumentos de ordenación del territorio
Los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos conforman un sistema integrado que se articula según los principios de competencia, especialidad y coordinación. En todo caso, las competencias en materia de ordenación del territorio habrán de ejercerse sin perjuicio de las que se deriven de las diferentes normativas sectoriales que resulten de aplicación.
Los instrumentos de ordenación del territorio habrán de redactarse de forma que quede garantizada la coherencia entre todos ellos, teniendo en cuenta el alcance y grado de vinculación de sus determinaciones, que pueden ser las siguientes:
- Determinaciones de aplicación directa, que serán inmediatamente aplicables a los terrenos sobre los que incidan y que, como determinaciones de ordenación territorial, prevalecerán sobre las previsiones contrarias del planeamiento municipal.
- Determinaciones vinculantes para el planeamiento, que no tendrán aplicación directa e inmediata, pero obligan a atenerse a su contenido al elaborar, aprobar y modificar la planificación urbanística local, bien sea cuando se decida llevarla a cabo, bien sea en el plazo previsto en la propia determinación.
- Determinaciones orientativas, que constituirán criterios, directrices y guías de actuación de carácter no vinculante, informadores de las pautas que la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia estima adecuadas para la actuación territorial de los poderes públicos.
Los instrumentos de ordenación del territorio, en congruencia con su escala territorial y con los fines perseguidos, podrán modificar, justificadamente, el régimen de usos y condiciones de la edificación previstos en la normativa urbanística vigente para el suelo rústico.
Añadir que en los supuestos previstos en la ley y con pleno respeto a la autonomía municipal, se tramitarán simultáneamente, mediante uno de los procedimientos contemplados en el capítulo III de la ley, la aprobación del instrumento de ordenación del territorio y la modificación del planeamiento urbanístico, en los extremos estrictamente afectados por las determinaciones del instrumento de ordenación territorial y para garantizar su efectividad.
Eficacia de los instrumentos de ordenación del territorio
La eficacia de los instrumentos de ordenación del territorio requerirá de la publicación del decreto de aprobación definitiva y de sus disposiciones normativas. En el caso de tramitación simultánea en un único procedimiento del instrumento de ordenación del territorio y de la modificación del planeamiento urbanístico según lo dispuesto en el número 4 del artículo 20, el decreto adoptado por el Consello de la Xunta tendrá por objeto tanto la aprobación definitiva del instrumento de ordenación del territorio como la aprobación definitiva de la modificación del planeamiento urbanístico.
Con carácter previo a la publicación, los instrumentos de ordenación del territorio y sus modificaciones se inscribirán en el Registro de Ordenación del Territorio y Planeamiento Urbanístico de Galicia.
Por otro lado, la aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio conllevará la declaración de utilidad pública e interés social y la necesidad de ocupación de los bienes y adquisición de derechos afectados, a fines de expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y la misma haya de producirse por expropiación. Esa aprobación determinará la declaración de prevalencia de los usos previstos en el instrumento de ordenación del territorio sobre cualquier otro uso posible del suelo incluido en su ámbito, sin perjuicio del necesario respeto a las competencias estatales y a la prevalencia que, de acuerdo con la normativa de aplicación, tengan otros planes o instrumentos sectoriales.
De esta manera, mediante la presente Ley de ordenación del territorio de Galicia se establecen los principios, objetivos y criterios básicos, y se regulan los instrumentos necesarios para la articulación de la política territorial y la ordenación del espacio físico en la Comunidad Autónoma de Galicia. Todo ello orientado a las políticas e iniciativas europeas, poniendo el acento en el desarrollo de infraestructuras verdes, la lucha contra el cambio climático, la conectividad ecológica y la funcionalidad de los ecosistemas, la participación ciudadana, la perspectiva de género, la simplificación administrativa, integrando la evaluación ambiental en los instrumentos de ordenación del territorio.
