La necesidad de emprender acciones encaminadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero resulta cada vez más urgente y así lo declara el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). Para alcanzar el nuevo objetivo de la UE para 2030 de reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55 % con respecto a los niveles de 1990, los sectores regulados por el Reglamento (UE) 2018/842 deberán reducir progresivamente sus emisiones de gases de efecto invernadero hasta alcanzar el -40 % en 2030, en comparación con los niveles de 2005. Asimismo, se espera que todos los sectores de la economía, incluido el sector del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS), regulado por el Reglamento (UE) 2018/841, contribuyan a alcanzar este objetivo aumentando las absorciones netas de carbono. Al respecto, se han publicado las revisiones de los dos Reglamentos mencionados que pretender llevar a la Unión Europea un paso más cerca de la consecución del anterior objetivo climático.
1. Introducción
La adopción del Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 2021, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática, supuso la consagración en la legislación de la UE del objetivo vinculante de lograr la neutralidad climática en la economía global de la Unión en el año 2050, reduciendo las emisiones netas a cero para esta fecha equilibrando las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero (GEI) por los sumideros, y conseguir emisiones negativas a partir de entonces. Para lograr que la UE se convierta en un continente climáticamente neutro de aquí a 2050, dicho Reglamento establece también un objetivo vinculante de la Unión de reducción interna de las emisiones netas de GEI (emisiones una vez deducidas las absorciones) de un 55 % como mínimo, con respecto a los niveles de 1990, de aquí a 2030. Todo ello, como contribución europea a los objetivos del Acuerdo de París.
La UE posee un marco regulador para alcanzar el objetivo de reducción de las emisiones de GEI. Dicho marco regulador está compuesto, entre otros elementos, por el Reglamento (UE) 2018/841 del Parlamento Europeo y del Consejo, que obliga a los Estados miembros a equilibrar las emisiones y absorciones de GEI resultantes del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (en adelante, UTCUTS), y el Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, que establece objetivos nacionales de reducción de las emisiones de GEI para 2030 en los sectores no regulados por la Directiva 2003/87/CE o el Reglamento (UE) 2018/841.
Asimismo, en el paquete de medidas «Objetivo 55» (2021), se formulan las propuestas legislativas de revisión de la legislación vigente sobre el clima, incluidos los dos Reglamentos mencionados.
A finales del mes de abril de 2023 se publicaron en el DOUE las modificaciones de los Reglamentos (UE) 2018/841 y 2018/842 con el fin de aplicar los compromisos climáticos:
2. Revisión del Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030 que contribuyan a la acción por el clima, con objeto de cumplir los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de París, y por el que se modifica el Reglamento (UE) nº 525/2013:
Las emisiones de gases de efecto invernadero distintos del CO2 representan más del 20 % de las emisiones de GEI en la Unión y están contempladas en el Reglamento (UE) 2018/842, conocido como el Reglamento de “reparto de esfuerzo” o “de esfuerzo compartido”. De acuerdo con su artículo 2, el Reglamento se aplica a las emisiones de GEI procedentes de las categorías de fuentes del IPCC, en particular, energía, procesos industriales y uso de productos, agricultura y residuos, tal como se determinan con arreglo al Reglamento (UE) 2018/1999, excluidas las emisiones de GEI resultantes de las actividades enumeradas en el anexo I de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de GEI en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE (emisoras de CO2) distintas de la actividad “transporte marítimo” y las actividades que figuran en el mismo únicamente a efectos de los artículos 14 y 15 de dicha Directiva. En definitiva, el Reglamento se aplica a los sectores que no están cubiertos por el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE UE) ni por el Reglamento 2018/841 sobre el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS). Estos sectores son: el transporte por carretera y el transporte marítimo nacional, los edificios, la agricultura, la gestión de residuos y la pequeña industria.
Fuente: Infografía – Objetivo 55: reducir las emisiones del transporte, los edificios, la agricultura y los residuos.
El Reglamento (UE) 2018/842 estableció obligaciones para los Estados miembros respecto de sus contribuciones mínimas en el período de 2021 a 2030 para alcanzar en 2030 el objetivo de la Unión de reducir sus emisiones de GEI en un 30 % por debajo de los niveles de 2005 en los sectores regulados por dicho Reglamento.
El Reglamento (UE) 2023/857 varía el porcentaje del 30% por el 40%, contribuyendo así al objetivo a largo plazo de la neutralidad climática en la Unión a más tardar en 2050. En consonancia con lo anterior, este nuevo objetivo de reducción de las emisiones netas de GEI de aquí a 2030, requiere nuevos límites nacionales vinculantes, expresados en asignaciones anuales de emisiones. Los límites anuales para los años anteriores al año de entrada en vigor del presente Reglamento establecidos por la Decisión de Ejecución (UE) 2020/2126 de la Comisión, se mantienen. Cada Estado miembro limitará, en 2030, sus emisiones de GEI, como mínimo en el porcentaje establecido para ese Estado miembro en la columna 2 del anexo I, con respecto a sus emisiones de GEI de 2005. En el caso de España dicho porcentaje pasa del 26% al 37,7%.
De este modo, a más tardar el 30 de junio de 2023, los Estados miembros deben presentar a la Comisión un proyecto de actualización de sus planes nacionales integrados de energía y clima (la Comisión va a publicar orientaciones a este respecto).
Sin duda, la reducción de las emisiones directas de GEI va a tener que complementarse con un aumento de las capturas y absorciones de carbono para lograr la neutralidad climática.
3. Revisión del Reglamento (UE) 2018/841 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre la inclusión de las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero resultantes del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura en el marco de actuación en materia de clima y energía hasta 2030, y por el que se modifican el Reglamento (UE) nº 525/2013 y la Decisión nº 529/2013/UE:
El Reglamento (UE) 2018/841, que ahora se modifica por el Reglamento (UE) 2023/839, establece lo que los Estados miembros deben hacer para garantizar que el sector del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura, denominado UTCUTS, contribuya a cumplir el objetivo de reducción de las emisiones de GEI para 2021-2030; y determina las normas para contabilizar las emisiones y las absorciones y para comprobar que los Estados miembros cumplen sus compromisos.
El Reglamento es aplicable a los siguientes GEI resultantes de distintos tipos de uso de la tierra: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4) y óxido nitroso (N20), derivados también del uso de fertilizantes y las actividades ganaderas. Por eso es esencial una transición hacia sistemas alimentarios europeos más sostenibles, tal como se establece en la Estrategia «De la Granja a la Mesa» (2020). Igualmente, tal y como indica el Dictamen del Comité Europeo de las Regiones (2021/C 106/05) sobre agroecología, debe darse prioridad a los sistemas de ganadería extensiva, como los policultivos con ganadería y el pastoreo, que fomenten la reducción de los insumos químicos nitrogenados.
A diferencia de otros sectores, el sector UTCUS, que abarca el uso de los suelos, árboles, plantas, biomasa y madera, puede actuar como sumidero y como fuete de emisiones. Así, el sector de la agricultura y la silvicultura no solo produce GEI, sino que también puede eliminarlos de la atmósfera. En este contexto, los árboles, la vegetación natural y los bosques en general son sumideros de carbono que ofrecen un servicio ecosistémico muy importante, resultante de su capacidad para secuestrar el carbono atmosférico, lo que contribuye a reducir la cantidad de CO2 en la atmósfera. Por ejemplo, los bosques absorben el 10 % de todas las emisiones de GEI anuales.
Fuente: Infografía – Objetivo 55: cumplir los objetivos climáticos en los sectores del uso de la tierra y la silvicultura.
A fin de contribuir al aumento del ambicioso objetivo de reducción de las emisiones netas de gases de efecto invernadero de un 40 % y garantizar que el sector UTCUTS efectúe una contribución a la consecución del objetivo de neutralidad climática de la Unión, el Reglamento (UE) 2023/839 establece objetivos vinculantes de aumento de las absorciones netas para cada Estado miembro en el sector UTCUTS en el período de 2026 a 2030, lo que se traduce en un objetivo de absorciones netas de 310 millones de toneladas equivalentes de CO2 para la Unión en su conjunto en 2030. Esta cifra, que supone un incremento del 15% en comparación con el nivel que hay en la actualidad, se reparte entre los Estados miembros a través de la asignación a cada uno de un objetivo nacional vinculante que deberá haber cumplido en 2030.
El Reglamento (UE) 2023/839, por tanto, endurece el objetivo hasta alcanzar un total de absorciones netas por los sumideros naturales de al menos 310 millones de toneladas de C02 equivalente para 2030. Las reglas actuales, en virtud de las cuales los Estados miembros deberán garantizar que las emisiones en este sector no excedan de la cantidad eliminada, se aplicarán hasta el año 2025.
Para alcanzar el objetivo de neutralidad climática de aquí a 2050 y aspirar a lograr emisiones negativas a partir de esa fecha, es de suma importancia que las absorciones de GEI en la Unión aumenten de manera continua y que se asegure el mantenimiento de su carácter permanente.
La biodiversidad del suelo representa una de las reservas de carbono más grandes de la Tierra y juega un papel importante en la lucha contra el cambio climático. Pero alrededor de 1/3 de la tierra del mundo ya está degradada. Por eso necesitamos mantener los suelos saludables. La agricultura, que es responsable del 13 % de las emisiones de GEI de la UE, puede contribuir significativamente a lograr la neutralidad climática para 2050, también mediante prácticas que secuestren el carbono de la atmósfera a través de la fotosíntesis, la biomasa, el almacenamiento del carbono en los suelos, etc. Los fenómenos climáticos extremos, cada vez más numerosos e importantes, acentúan la fragilidad de los sectores agrícola y forestal europeos. Los bosques y unos suelos sanos ejercen un papel importante para la biodiversidad, pero también para la purificación del aire y el agua, la captura y almacenamiento de carbono. La deforestación y la degradación de los bosques contribuyen a la crisis climática mundial, ya que aumentan las emisiones de GEI, entre otros mediante los incendios forestales asociados, lo que elimina de forma permanente la capacidad de los sumideros de carbono, disminuye la resiliencia al cambio climático de las zonas afectadas y reduce sustancialmente su biodiversidad. En definitiva, unos ecosistemas sanos tienen más capacidad para eliminar GEI a la atmósfera.
Para que la UE pueda seguir reduciendo sus emisiones de GEI y aumentando las absorciones, los Estados miembros deberán mejorar los sumideros y las reservas de carbono. Al respecto, la Comisión propone ayudas a los agricultores, los propietarios de tierras y bosques y los gestores forestales para que almacenen más carbono en sus tierras y sus bosques, priorizando los enfoques ecosistémicos y las prácticas favorables a la biodiversidad, como la recuperación de humedales.
El Reglamento también establece nuevas reglas de gobernanza, como la compra o venta de créditos de eliminación y seguimiento para medir el progreso de los Estados miembros. En dicho seguimiento, la Comisión Europea examinará si en el informe de cumplimiento los Estados miembros han tenido en cuenta principio de “no causar un perjuicio significativo” al adoptar sus políticas y medidas. A este respecto, antes de su primera evaluación, la Comisión publicará orientaciones sobre la aplicación de este principio a efectos de este Reglamento. Ello quiere decir que las actividades económicas del sector UTCUTS no deben perjudicar de manera significativa ninguno de los seis objetivos medioambientales cubiertos por el Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de junio de 2020 relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/2088, a saber: 1. Mitigación del cambio climático. 2. Adaptación al cambio climático. 3. Uso sostenible y protección del agua y los recursos marinos. 4. Transición a la economía circular. 5. Prevención y control de la contaminación. 6. Protección y restauración de la biodiversidad y el ecosistema.
4. Interrelación entre el cambio climático y la pérdida de biodiversidad
En demasiadas ocasiones, los planes para frenar el cambio climático han operado de forma fragmentada y distinta a los esfuerzos para hacer frente al declive de la biodiversidad. Sin embargo, el cambio climático y la pérdida de biodiversidad están interrelacionados y deben abordarse conjuntamente (Dictamen del Comité Económico y Social Europeo -CESE- COM (2021) 554 final). El informe del workshop “Cambio climático y Diversidad Biológica” elaborado por el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) y la Plataforma Intergubernamental de Políticas Científicas sobre Servicios de los Ecosistemas (IPBES), ha llegado a la misma conclusión de que esta acción conjunta es necesaria incluso para que ambas políticas tengan éxito.
Fuente: IPCC-IPBES (2021). Biodiversity and Climate Change-Workshop Report.
La legislación europea sobre UTCUTS vincula la biodiversidad y la crisis climática y pretende contribuir a afrontar esta doble crisis. En este sentido, el CESE señala que existen varias formas de aumentar la captura de carbono, incluida la gestión del suelo, la regeneración forestal y la restauración de ecosistemas naturales. En este contexto, la tierra proporciona a las sociedades alimentos, materias primas para la economía de base biológica (fibras y madera para papel, textiles, material de construcción y biocombustible), además de hábitats para la biodiversidad, y posee una importante capacidad para capturar carbono de la atmósfera. Al mismo tiempo, las actividades agrícolas y forestales generan emisiones de GEI.
5. Reflexiones finales
De conformidad con el Acuerdo de París, la Unión Europea se ha comprometido a alcanzar el objetivo de cero emisiones netas de gases de efecto invernadero de aquí a 2050 y el objetivo de emisiones netas negativas a partir de entonces. Se han adoptado dos Reglamentos europeos que han establecido objetivos más estrictos de reducción de emisiones contaminantes que han de permitir a la UE reducir sus emisiones netas de GEI en al menos un 55 % para 2030 en comparación con los niveles de 1990, para así acercarnos a alcanzar el objetivo colectivo europeo de neutralidad climática para 2050. Para ello, es necesario actuar sobre dos componentes separados:
1) La reducción de las emisiones antropógenas de gases de efecto invernadero.
2) El aumento y la mejora de los sumideros de carbono mediante la forestación (plantación de nuevos bosques en tierras que históricamente no han contenido bosques), la reforestación (plantación de bosques en tierras que ya habían contenido bosque, pero que habían sido destinadas a otro uso), el pastoreo, las técnicas agrícolas de mejora de los suelos y otras soluciones tecnológicas e industriales.
Sin embargo, la prioridad de la acción climática europea debe seguir siendo la reducción de las emisiones de GEI ya que las absorciones no son una alternativa a la reducción de las emisiones de estos gases, debiendo limitarse a los casos de emisiones residuales e inevitables con el fin de no entorpecer los esfuerzos de mitigación.
Por ello, si bien se reconoce la necesidad de aumentar tales absorciones, no hay que perder de vista el objetivo primordial de reducir las emisiones para limitar el calentamiento global. Todo lo anterior, sin perjuicio de la propuesta de Reglamento de establecer un marco de certificación de la Unión para la eliminación de carbono y de seguir haciendo hincapié en la necesidad de conseguir unos ecosistemas saludables y de aplicar medidas urgentes para la restauración de los ecosistemas degradados a fin de mitigar los efectos del cambio climático, sobre todo mediante la restauración de humedales, ríos y ecosistemas forestales y agrícolas degradados, todo ello en el contexto de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la restauración de la naturaleza.
