Nulidad por falta de integridad de un PGOU por su aprobación mediante actos sucesivos que afecta, entre otras, a cuestiones ambientales

El pasado 27 de mayo de 2021 el TS confirma la nulidad de pleno derecho de la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María en la medida en que ni se mantiene el modelo de ciudad decidido por el Ayuntamiento en el ejercicio de su autonomía municipal, ni los ciudadanos pudieron pronunciarse sobre el distinto modelo de ciudad que resulta de dicho proceso de aprobación sucesiva y fragmentaria, afectando especialmente a cuestiones sustanciales y estructurales como las ambientales.

Antecedentes

Tal como seguidamente se relaciona, la revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María (de ahora en adelante, PGOU), estuvo sujeto a múltiples aprobaciones parciales desde el principio, convirtiendo el plan en un documento sesgado, carente de integridad y carácter estructural, afectando a aspectos sustanciales y estructurales como los de naturaleza ambiental, que acabaron siendo su principal causa de nulidad:

  • La revisión del PGOU de El Puerto de Santa María se inicia en el año 1999. La aprobación inicial se lleva a cabo por acuerdo del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María (en adelante, el Ayuntamiento) de 8 de enero de 2003, y tras los trámites de información pública, estudio de impacto ambiental e informes preceptivos, se acuerda una Aprobación Provisional Primera de 9 de junio de 2006, sometida a información pública, que es objeto de un informe de incidencia territorial de la Consejería de Obras Públicas y Transportes en sentido desfavorable.
  • En fecha 29 de octubre de 2009 se lleva a cabo la Aprobación Provisional Segunda por acuerdo del Ayuntamiento, también sometida a información pública, así como a los informes pertinentes y, tras ello, se dicta la Aprobación Provisional Tercera por acuerdo del Ayuntamiento de 31 de marzo de 2011, en la que no se considera necesario someter esta tercera aprobación provisional a nuevo trámite de información pública por entenderse que no suponía cambios sustanciales respecto de la aprobación segunda, y tras emitirse también los informes correspondientes (entre otros, Declaración de Impacto Ambiental favorable condicionada, de fecha 2 de noviembre de 2011), pasa a la aprobación definitiva de la Junta de Andalucía.
  • A través de la Orden de 21 de febrero de 2012, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda se acuerda la aprobación definitiva parcial de la revisión del PGOU de El Puerto de Santa María, suspendiendo o denegando la aprobación de la parte restante del documento aprobado por el Ayuntamiento el 31 de marzo de 2011. En concreto, esta Orden establecía 11 subsanaciones de deficiencias, 15 suspensiones y 9 denegaciones. Asimismo, la Orden contenía que la Dirección General de Urbanismo debía verificar la subsanación de las deficiencias con carácter previo a la publicación de la normativa del plan.
  • Tras presentarse por el Ayuntamiento, previa verificación de las Administraciones sectoriales, el documento de subsanación de las deficiencias (11) apreciadas en la parte del plan que había sido objeto de aprobación definitiva parcial e informarse tal documento favorablemente por la Dirección General de Urbanismo, mediante Orden de 5 de noviembre de 2013, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BOJA de 3 de diciembre de 2013), se dispone la publicación de la normativa urbanística de la revisión del PGOU aprobado definitivamente de manera parcial.
  • En cuanto a la suspensión de 15 determinaciones sobre diversos ámbitos del plan y articulados de sus normas urbanísticas, que también se contenía en la Orden de aprobación definitiva parcial, el Ayuntamiento realiza las modificaciones pertinentes, aprueba provisionalmente el documento de levantamiento de la suspensión que es sometido a información pública, se emiten diversos informes sectoriales favorables (protección ambiental, dominio público hidráulico, calidad de las aguas), y a continuación, lo eleva a la Administración Autonómica a la que corresponde su aprobación definitiva. A continuación, por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio se dicta la Orden de 28 de octubre de 2013 (BOJA de 7 de noviembre de 2013) en la que se aprueba parcialmente el levantamiento de aquellas suspensiones. En concreto:
      • Se aprueba el levantamiento de la suspensión de algunos puntos;
      • se aprueba el levantamiento de la suspensión en otros, pero condicionado a la corrección de ciertas subsanaciones técnicas; y
      • se deniega el levantamiento de la suspensión de otras determinaciones.

Asimismo, la Orden establecía que la Dirección General de Urbanismo debía verificar las subsanaciones técnicas acordadas con carácter previo a la publicación de la normativa del plan correspondiente a estos aspectos cuya suspensión se levantaba; y en cuanto a las suspensiones cuyo levantamiento había sido denegado, la Orden requería que el documento que elaborara el Ayuntamiento para solicitar el alzamiento, en su caso, de tales suspensiones fuera sometido a información pública antes de elevarse a la Consejería para su eventual aprobación por afectar a los aprovechamientos de los ámbitos concernidos.

  • Tras presentarse por el Ayuntamiento el documento de corrección de las subsanaciones técnicas requeridas por la Orden de 28 de octubre de 2013, e informarse tal documento favorablemente por la Dirección General de Urbanismo, mediante Orden de 6 de marzo de 2015, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (BOJA de 24 de marzo de 2015), se dispone la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento parcial de las suspensiones de la revisión del PGOU aprobado por aquella Orden de 28 de octubre de 2013.
  • Tras realizarse por el Ayuntamiento las correcciones necesarias en relación con las suspensiones cuyo alzamiento se había denegado y someterlas a información pública, fueron informadas favorablemente por la Dirección General de Urbanismo, aprobándose definitivamente el alzamiento de dichas suspensiones por Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de 17 de febrero de 2016 (BOJA de 19 de abril de 2016), que tenía como Anexo las normas urbanísticas correspondientes a estas últimas determinaciones cuya suspensión se alzaba.

En este marco, pues, las dos Órdenes que se anulan en la sentencia recurrida, por entenderlas impugnadas por la parte demandante, son la Orden de 5 de noviembre de 2013, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se dispone la publicación de la normativa urbanística de la revisión del PGOU aprobado definitivamente de manera parcial, y la Orden de 6 de marzo de 2015, de aquella Consejería, por la que se dispone la publicación de la normativa urbanística del documento de levantamiento parcial de las suspensiones de la revisión del PGOU aprobado por la Orden de 28 de octubre de 2013.

Fundamentos jurídicos

Este sucesivo proceso de aprobación del PGOU fue objeto de pronunciamiento por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en la sentencia de fecha 28 de octubre de 2019, que estimó el recurso contencioso administrativo aduciendo “la falta de integridad del plan por su aprobación mediante actos sucesivos, ya que el resultado final difiere radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento y afecta a aspectos sustanciales y estructurales. Esta forma de conducirse es difícilmente compatible con el modelo de ciudad compacta, previsible y vertebrada que la legislación urbanística propugna”. En consecuencia, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía anuló las Órdenes de la Consejería de Medio Ambiente y de Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, de 2013 y de 2015, por las que se aprobó el PGOU.

En sede de casación, la cuestión en la que se aprecia la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, atendidas las circunstancias del caso y la normativa de aplicación, podía la Sala de instancia apreciar, como causa de nulidad de las disposiciones impugnadas, la falta de integridad del plan por su aprobación mediante actos sucesivos.

En su oposición al recurso de casación, la Administración alega que el precepto supuestamente infringido (artículo 33 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , que permite aprobar definitivamente de manera parcial el instrumento de planeamiento, suspendiendo o denegando la aprobación de la parte restante) es autonómico, por lo que el debate se plantea sobre el alcance y eficacia de una norma excluida de interpretación por el Tribunal Supremo.

Sobre esta cuestión, el Tribunal Supremo reconoce en la sentencia de 27 de mayo de 2021 que la legislación autonómica andaluza, al igual que otras autonomías, ha acogido esta posibilidad de aprobación definitiva parcial de los instrumentos de planeamiento urbanístico; pero añade que sí tiene incidencia en las competencias estatales determinar si una aprobación de un plan general mediante actos sucesivos, en cuanto pueda suponer una ruptura de su integridad en aspectos estructurales y sustanciales, pueda, asimismo, suponer una alteración de las garantías sustanciales del procedimiento administrativo seguido para su aprobación cuya determinación corresponde al Estado según el art. 149.1.18ª de la Constitución, de forma que queden desvirtuados tales trámites esenciales, como son los que articulan la participación ciudadana «efectiva» en la elaboración del plan y del modelo de ciudad (art. 4.e/ TRLS 2008, y art. 5.e/ del TRLS 2015), pues los ciudadanos se habrían pronunciado sobre un modelo de ciudad distinto del que ha resultado definitivamente aprobado en actos sucesivos.

El Supremo destaca la conclusión contenida en la sentencia de instancia, según la cual la afectación al modelo de ciudad de las correcciones sufridas por el plan en su proceso de aprobación fragmentaria y sucesiva, suponían:

  • ajustes en informes sectoriales no ceñidos a aspectos o zonas específicas;
  • la suspensión del 53% del suelo urbanizable no sectorizado por falta de justificación de dicha clasificación, y de justificación del modelo mismo de transformación y desarrollo futuro de la ciudad mediante suelo susceptible de integrarse en el proceso urbanizador; y
  • el carácter sustancial de las materias afectadas por las subsanaciones y suspensiones con una muy especial incidencia en aspectos ambientales de importancia, viviendas protegidas, patrimonio cultural, etc.

El Tribunal argumenta que la Orden de 21 de febrero de 2012 exige la subsanación de las deficiencias señaladas en la Declaración de Impacto Ambiental de 2 de noviembre de 2011, referentes al impacto ambiental, agua (si bien admite la suficiencia de recursos hídricos), plazos para el inicio y terminación de viviendas protegidas, bienes culturales, etc.  En concreto, se establece el siguiente condicionado:

  • la determinación de las zonas de transición de las áreas de sensibilidad acústica;
  • medidas correctoras respecto de la A-491, que atraviesa en una longitud considerable el municipio; mapa de ruido del municipio;
  • clasificación como sistemas generales de espacios libres de las superficies forestales;
  • clasificación como suelo no urbanizable de especial protección de los cauces y del dominio público hidráulico y la zona de servidumbre asociada, de las zonas inundables, con mención específica de diversos sectores y áreas;
  • protección de la masa subterránea de agua Sanlúcar-Chipiona-Rota-El Puerto de Santa María;
  • medidas sobre suficiencia y ahorro de recursos hídricos;
  • infraestructuras de saneamiento y depuración, condicionando futuros desarrollos;
  • y plantas de tratamiento de aguas.
  • La Declaración de Impacto Ambiental echa en falta información sobre la colaboración entre administraciones y la parte de la financiación que corresponde a la autonómica.

Tras estos razonamientos, el Tribunal concluye que “los argumentos de los fundamentos anteriores permiten asumir el motivo de impugnación basado en la falta de integridad del plan por su aprobación mediante actos sucesivos, ya que el resultado final difiere radicalmente del inicialmente propuesto por el Ayuntamiento aspectos y afecta a aspecto sustanciales y estructurales. Esta forma de conducirse es difícilmente compatible con el modelo de ciudad compacta, previsible y vertebrada que la legislación urbanística propugna.”

En consecuencia, a través de la sentencia 749/2021, 27 de mayo, el Supremo confirma la nulidad de la revisión del PGOU, recobrando la vigencia el Plan General Municipal de Ordenación de El Puerto de Santa María, aprobado definitivamente por Resolución del Consejero de Obras Públicas y Transporte de la Junta de Andalucía el 18 de diciembre de 1991, y que está adaptado parcialmente a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Conclusiones

Todo ello pone de manifiesto, una vez más, la complejidad de la tramitación de planes generales urbanísticos y el riesgo que implica llevar a cabo aprobaciones parciales de un plan general, especialmente cuando éstas pueden afectar a cuestiones estructurales como las ambientales, alterando el modelo de ciudad preconfigurado, y vulnerando la participación ciudadana efectiva por no ser partícipes de la versión completa del documento.

En ocasión de la reciente consulta pública del anteproyecto de ley por el que se modifica la ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobada por real decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la planificación territorial y urbanística, podría darse solución a la problemática de la aprobación sucesiva y fragmentada de un PGOU que afecta a cuestiones sustanciales y estructurales, si bien hay que advertir que dicha iniciativa normativa limita la posibilidad de impugnar planes urbanísticos al plantear la supresión de la acción pública en materia de urbanismo, figura que desde la Ley del Suelo de 1956 ha constituido una garantía, al menos hasta el momento, de la defensa del territorio y de los derechos de la ciudadanía.


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Abogada, licenciada en Derecho por la Universidad de Lleida (2000). Estancia de un año académico en la Università degli Studi di Ferrara (1998-1999). Master en Dirección urbanística e inmobiliaria por la UAB (2001) y Máster Profesional de Estudios Territoriales y Urbanísticos, con el diploma de Técnica Urbanista por la Universidad Politécnica de Cataluña, la Universidad Pompeu Fabra y la Escuela de Administración Pública de Cataluña ( 2009). Cuenta con más de quince años de ejercicio profesional en la administración pública local y autonómica, y también en el ámbito privado desde el año 2012. Especialista en derecho administrativo, territorial y urbanístico. Secretaria de la Asociación Española de Técnicos Urbanistas desde el año 2015 y de su Agrupación Catalana. 10 años de ejercicio profesional fundamentalmente en la administración pública local y autonómica. Especializada en derecho administrativo, territorial y urbanístico.

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