Introducción
En mayo de 2023 se celebró en Reykjavík la IV Cumbre del Consejo de Europa, donde los jefes de Estado y de Gobierno asumieron el compromiso de afrontar la triple crisis planetaria caracterizada por la contaminación, la pérdida de biodiversidad y el cambio climático. Además, se puso de relieve la necesidad de crear un nuevo acuerdo internacional sobre la protección del medio ambiente a través del derecho penal, que sustituyera la anterior Convención sobre la Protección del Medio Ambiente mediante el Derecho Penal (1998), que nunca llegó a entrar en vigor por no haberse alcanzado el umbral mínimo de ratificaciones.
En este contexto, el 14 de mayo de 2025, el Consejo de Europa adoptó la Convención sobre la Protección del Medio ambiente mediante el Derecho Penal (en adelante, “la Convención”). Este acuerdo internacional, jurídicamente vinculante, se adopta con la finalidad de promover y reforzar la protección del medio ambiente a través del Derecho Penal. Para ello, se establecen normas mínimas que deberán incorporar los Estados parte en sus legislaciones nacionales, para hacer frente a determinadas conductas que pueden dañar el medio ambiente.
El contenido de la Convención es muy similar al de la Directiva europea 2024/1203 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal.
La Convención promueve la adopción de medidas dirigidas a mejorar la aplicación del derecho penal ambiental, como la creación de unidades especializadas de investigación de los delitos relacionados con el medio ambiente (artículo 5). También obliga a los Estados parte a adoptar una estrategia nacional para la prevención y lucha contra los delitos relacionados con el medio ambiente, que aborde cuestiones como los objetivos y prioridades de la política nacional en esta materia, los roles y responsabilidades de las autoridades competentes, los recursos necesarios y la especialización de los profesionales encargados de su aplicación, entre otros (artículo 6). Así mismo, los Estados parte deberán asignar recursos suficientes para prevenir y combatir los delitos relacionados con el medio ambiente y proporcionar formación adecuada a los profesionales que se ocupen de la prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de estos delitos (artículos 7 y 8).
De acuerdo con la Convención, los Estados parte deberán adoptar medidas para prevenir la comisión de los delitos incluidos en la misma, así como sensibilizar a la población e informar al público general sobre las medidas de prevención que se adopten (artículos 10 y 11).
Delitos incluidos en la Convención
El capítulo IV incluye varias disposiciones de derecho penal sustantivo, es decir, define qué conductas deberán tipificarse como delito por los Estados parte. En particular, establece diversas conductas relacionadas con la contaminación, los residuos, las instalaciones peligrosas, los buques, los recursos naturales y la biodiversidad, que deberán ser tipificadas como delito cuando se realicen intencionadamente y de manera ilegal, concepto este último que incluye cualquier infracción de las normas ambientales, incluido cuando la conducta se comete mediante una autorización administrativa obtenida mediante fraude, corrupción, extorsión o coacción (artículo 3):
Contaminación, productos y sustancias
- La descarga, emisión o introducción de materiales o sustancias, energía o radiación ionizante al aire, suelo o agua, cuando dicha conducta cause o pueda causar la muerte o lesiones graves a cualquier persona, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o del agua, o a los animales o plantas (artículo 12).
- La comercialización de productos que se encuentre prohibida, cuyo uso cause o pueda causar provoque una descarga, emisión o introducción de materiales o sustancias, energía o radiación ionizante al aire, suelo o agua, cuando dicha conducta cause o pueda causar la muerte o lesiones graves a cualquier persona, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o del agua, o a los animales o plantas (artículo 13).
- La fabricación, comercialización, importación, exportación o uso de sustancias químicas reguladas, infringiendo la normativa de protección ambiental, cuando dicha conducta cause o pueda causar la muerte o lesiones graves a cualquier persona, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o del agua, o a los animales o plantas (artículo 14).
- La fabricación, producción, procesamiento, manipulación, uso, posesión, almacenamiento, transporte, importación, exportación o eliminación de material o sustancias radiactivas, cuando dicha conducta cause o pueda causar la muerte o lesiones graves a cualquier persona, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o del agua, o a los animales o las plantas (artículo 15).
- La fabricación, uso, almacenamiento, importación o exportación de mercurio, compuestos de mercurio y mezclas de mercurio y productos con mercurio añadido, cuando dicha conducta cause o pueda causar la muerte o lesiones graves a cualquier persona, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o del agua, o a los animales o plantas (artículo 16).
- La producción, comercialización, importación, exportación, uso o liberación de sustancias que agotan la capa de ozono, o la producción, comercialización, importación o exportación de productos y equipos que contengan dichas sustancias o dependan de ellas (artículo 17).
- La producción, comercialización, importación, exportación, uso o liberación de gases de efecto invernadero fluorados, o la comercialización o importación de productos y equipos que contengan dichos gases o dependan de ellos (artículo 18).
Residuos
- La recogida, el tratamiento, el transporte, la valorización o la eliminación de residuos, la supervisión de dichas operaciones y el control posterior de los lugares de eliminación, incluida la actuación como comerciante o intermediario (gestión de residuos), cuando dicha conducta:
a) se refiera a residuos peligrosos definidos conforme al derecho interno y suponga una cantidad no despreciable; o
b) se refiera a residuos distintos de los mencionados en el apartado a) de este artículo y cause o sea probable que cause la muerte o lesiones graves a cualquier persona, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o del agua, o a los animales o las plantas (artículo 19).
- El traslado transfronterizo de residuos cuando dicho traslado se realice en una cantidad no despreciable, ya sea mediante un solo envío o mediante varios envíos que aparenten estar relacionados entre sí (artículo 19).
Instalaciones
- La explotación o clausura de una instalación en la que se lleve a cabo una actividad peligrosa, cuando dicha conducta cause o pueda causar la muerte o lesiones graves a cualquier persona, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o del agua, o a los animales o las plantas (artículo 20).
- La explotación o clausura de una instalación en la que se almacenen o utilicen sustancias o mezclas peligrosas, cuando dicha conducta cause o sea probable que cause la muerte o lesiones graves a cualquier persona, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o del agua, o a los animales o las plantas (artículo 21).
Buques
- El incumplimiento por parte del propietario de un buque de los requisitos aplicables que imponen el reciclaje del buque en instalaciones de reciclaje que cumplan con los estándares ambientales exigidos (artículo 22).
- Los vertidos de sustancias contaminantes de origen marítimo, cuando dicha conducta cause o sea probable que cause un deterioro en la calidad del agua o daños al medio marino (artículo 23).
Recursos naturales
- La extracción de agua superficial o subterránea que cause o sea probable que cause daños sustanciales al estado ecológico o potencial de los cuerpos de agua superficial o al estado cuantitativo de los acuíferos (artículo 24).
- La comercialización de madera obtenida ilegalmente, o de productos derivados de dicha madera, excepto cuando la conducta se refiera a una cantidad despreciable (artículo 25).
- Las actividades mineras que requieran una evaluación de impacto ambiental o un procedimiento ambiental equivalente según la legislación nacional, cuando se lleven a cabo sin la autorización legalmente requerida para el desarrollo en aspectos ambientales establecida por la legislación nacional y cuando causen o puedan causar la muerte o lesiones graves a cualquier persona, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o del agua, o a los animales o las plantas (artículo 26).
Biodiversidad
- La matanza, destrucción, captura o posesión de un ejemplar de especies de fauna o flora silvestres protegidas, incluyendo la captura o posesión de partes o derivados de dichos ejemplares, excepto cuando la conducta se refiera a una cantidad despreciable de tales ejemplares, teniendo en cuenta, cuando sea relevante, el estado de conservación de la especie (artículo 27).
- La venta u oferta de venta de un ejemplar o ejemplares de especies de fauna o flora silvestres protegidas, o de partes o derivados de los mismos, excepto en los casos en que la conducta se refiera a una cantidad despreciable de tales ejemplares, teniendo en cuenta, cuando sea relevante, el estado de conservación de la especie (artículo 28.1).
- El comercio transfronterizo de ejemplares de especies de fauna o flora silvestres protegidas, o de partes o derivados de los mismos, excepto en los casos en que la conducta se refiera a una cantidad despreciable de tales ejemplares, teniendo en cuenta, cuando sea relevante, el estado de conservación de la especie (artículo 28.2).
- La causación de deterioro de un hábitat dentro de un sitio protegido o la perturbación de especies animales protegidas dentro de un sitio protegido, según lo definido por la legislación nacional, cuando dicho deterioro o perturbación sea significativo (artículo 29).
- La introducción en el territorio nacional, comercialización, posesión, cría, transporte, uso, intercambio, autorización para reproducir, cultivar o sembrar, liberación al medio ambiente o dispersión de especies invasoras alóctonas que estén definidas en la legislación nacional como especies preocupantes para el medio ambiente, cuando dicha conducta cause o pueda causar la muerte o lesiones graves a cualquier persona, o daños sustanciales a la calidad del aire, del suelo o del agua, o a los animales o las plantas (artículo 30).
Delitos particularmente graves
La Convención añade que los delitos deberán calificarse como “delito particularmente grave”, cuando se cometan intencionadamente y cuando causen destrucción o daños irreversibles, extensos y significativos o causen daños duraderos extensos y sustanciales a un ecosistema de gran tamaño o valor ambiental, un hábitat incluido en un espacio protegido o a la calidad del aire, suelo o agua (artículo 31). Esta alusión a los delitos particularmente graves sintoniza con el debate internacional sobre la necesidad de incluir el ecocidio en el Estatuto de Roma, que establece los crímenes que son competencia de la Corte Penal Internacional (CPI). Hasta el momento, la CPI tiene competencia respecto de los crímenes de genocidio, de lesa humanidad, de guerra y de agresión. Sin embargo, en la comunidad internacional se observa una tendencia creciente que aboga por incluir el ecocidio en este listado.
Penas aplicables
Las penas asociadas a los delitos deberán ser proporcionadas y disuasorias atendiendo a la gravedad, enumerándose a título ejemplificativo algunas de las sanciones que podrán incluir los Estados parte en su legislación nacional (artículo 35):
- La inhabilitación para ejercer actividades comerciales.
- La exclusión del derecho a beneficios o ayudas públicas.
- La exclusión del acceso a financiamiento público, incluyendo procedimientos de licitación, subvenciones y concesiones, así como la retirada de permisos y autorizaciones.
- La puesta bajo supervisión judicial.
- Una orden judicial de liquidación.
- La suspensión, retirada o cancelación de permisos o autorizaciones para realizar actividades que hayan dado lugar al delito penal correspondiente.
- Cuando exista interés público, la publicación total o parcial de una decisión judicial relacionada con un delito ambiental, sin perjuicio de las normas de privacidad o protección de datos.
- La obligación de establecer esquemas de diligencia debida para mejorar el cumplimiento de las normas ambientales.
La restauración del medio ambiente, sin embargo, se prevé como una medida adicional que los Estados parte podrán adoptar conforme a su ordenamiento jurídico interno.
Protección de víctimas, testigos y denunciantes
Los Estados parte deberán adoptar medidas para proteger los derechos e intereses de las víctimas y garantizar su acceso a los procedimientos judiciales. Además, deberán garantizar que las víctimas de alguno de los delitos incluidos en el texto de la Convención puedan presentar una denuncia ante las autoridades competentes de su Estado de residencia si no pueden hacerlo en el que se cometió el delito. También deberán adoptarse medidas de protección de los testigos y denunciantes de estos delitos (artículos 44 y 45).
Otras disposiciones específicas
La Convención también prevé mecanismos para que los Estados parte ejerzan su jurisdicción cuando los delitos se cometan en su territorio o por uno de sus nacionales, entre otros supuestos (artículo 33) y establece la responsabilidad de las personas jurídicas por los citados delitos, que podrá ser penal, civil o administrativa (artículo 34).
Se articula un mecanismo de seguimiento a través del Comité de las Partes, que supervisará y facilitará la aplicación de la Convención.
Entrada en vigor
Para su entrada en vigor, será necesario que un mínimo de diez signatarios ratifique, acepte o apruebe la Convención, de los cuales al menos ocho deben ser miembros del Consejo de Europa. Aún es pronto para conocer cuál será el recorrido de la Convención, si bien su aplicación se encuentra en gran medida supeditada a que se logren alcanzar estos umbrales para su entrada en vigor.
En este sentido, a finales de julio de este año, la Comisión Europea propuso al Consejo la firma de la Convención en nombre de la Unión Europea.
Conclusiones
La Convención representa un avance significativo en la consolidación de un marco jurídico internacional orientado a la protección efectiva del medio ambiente. Su adopción evidencia una creciente voluntad de fortalecer el papel del Derecho Penal como instrumento para enfrentar las amenazas más graves contra el medio ambiente y la biodiversidad. No obstante, la futura aplicación de la Convención dependerá de la capacidad de la comunidad internacional para alcanzar un consenso político amplio entre los distintos países.
En relación con los delitos previstos por la Convención, en la mayoría de los casos la gravedad constituye un elemento esencial para determinar la existencia del ilícito penal. No obstante, en ciertos supuestos el legislador recurre a conceptos jurídicos indeterminados para definir los delitos. Un ejemplo lo encontramos en los delitos de gestión ilegal de residuos peligrosos, donde la configuración del tipo penal no depende de la gravedad del hecho, sino de que se maneje una “cantidad no despreciable” de estos residuos, con la inseguridad jurídica que ello comporta.
Otro aspecto destacable de la Convención es su enfoque integral, al incorporar no solo los tipos penales que deberán establecer los Estados parte, sino también medidas orientadas a la prevención, la formación especializada de los profesionales responsables de su aplicación y la necesidad de asignar recursos adecuados para garantizar la eficacia del sistema penal ambiental. Esta visión holística reconoce que la eficacia del Derecho Penal ambiental no depende únicamente de las penas, sino también de la capacidad de los Estados para detectar, investigar y responder a estas conductas de manera adecuada y coordinada.
La introducción del concepto de delitos particularmente graves se alinea con las corrientes jurídicas más recientes que abogan por el reconocimiento del delito de ecocidio a nivel internacional, subrayando la necesidad de una mayor protección penal frente a los daños ambientales más destructivos.
No obstante, la Convención presenta una debilidad importante en relación con la dimensión restaurativa del Derecho Penal ambiental. Aunque se contempla la posibilidad de ordenar la restauración del medio ambiente afectado como una medida complementaria, esta queda sujeta a la voluntad de los Estados parte y no se establece como una obligación general. En este sentido, se echa en falta una disposición más contundente que imponga la reparación del daño ecológico, especialmente en aquellos supuestos en los que resulte técnicamente viable.
