Contexto y justificación
El pasado 12 de septiembre de 2025 se publicó en el DOGC el Decreto ley 17/2025, de 9 de septiembre, de medidas urgentes de comprobación de la viabilidad de la gestión del riesgo de inundación de los campings en Cataluña para garantizar la seguridad de las personas.
Los motivos principales que justifican la aprobación de esta normativa son son:
- Riesgo constatado en campings: existe la constancia de la existencia de campings que presentan problemas de viabilidad en cuanto a la garantía de la seguridad de las personas, debido al riesgo derivado de su ubicación en zonas afectadas por inundación en Cataluña. La afectación es especialmente destacada dada la vulnerabilidad de los campings ante las inundaciones. Pone como antecedente el desastre de Biescas en 1996.
- Antecedentes catastróficos: la aprobación se realiza teniendo en cuenta los acontecimientos catastróficos por inundaciones sucedidos recientemente en diferentes zonas del Estado, así como tragedias históricas como las inundaciones que afectaron al camping de Biescas en 1996, con decenas de personas muertas.
- Emergencia climática: se enmarca en el contexto de cambio climático y emergencia climática. Es previsible que estos acontecimientos tengan lugar con más frecuencia, haciendo necesario actuar antes de que se produzcan con el fin de proteger al máximo la vida de las personas. Se menciona el evento extremo de la DANA de octubre de 2024 (que afectó gravemente a varias comunidades, incluida Cataluña). Esto hace necesario actuar antes de que se produzcan estos acontecimientos para proteger al máximo la vida de las personas.
- Fundamento legal: la Generalitat ejerce sus competencias exclusivas en materia de protección civil (que incluye la regulación y planificación de medidas relativas a emergencias y seguridad civil), así como las competencias en seguridad pública, urbanismo y turismo. La finalidad es asegurar la protección de la vida y la integridad física de las personas.
- Vacío legal: la normativa estatal de dominio público hidráulico, aunque establece limitaciones para nuevos campings en zonas de flujo preferente, no concreta un procedimiento administrativo para reducir los riesgos en los establecimientos ya existentes que presentan un riesgo elevado. Tampoco existe una previsión para instalaciones que no puedan disponer de medidas de autoprotección eficaces
Previamente, en fecha 18 de marzo de 2025 se publicó en el DOGC la versión inicial del Decreto ley 4/2025, de 18 de marzo, de medidas urgentes de comprobación de la viabilidad de los campings afectados por riesgo de inundación en Cataluña para garantizar la seguridad de las personas. Referente a este primer decreto ley, se adjunta el enlace a la publicación llevada a cabo.
Tanto el Decreto Ley 4/2025, de 18 de marzo, como el Decreto Ley 17/2025, de 9 de septiembre, son dos normativas consecutivas de la Generalitat de Catalunya que abordan el mismo objeto: la comprobación de la viabilidad de la gestión del riesgo de inundación de los campings para garantizar la seguridad de las personas.
La diferencia fundamental entre ambos es que el Decreto Ley 4/2025 fue derogado al no ser convalidado por el Parlamento, obligando al Gobierno catalán a aprobar un nuevo decreto ley (el 17/2025) para mantener la vigencia de las medidas.
Soluciones que aporta la norma
La presente norma aporta las siguientes soluciones:
- Nuevo procedimiento específico: ante este vacío legal y el riesgo inminente, se crea un nuevo régimen procedimental que permite buscar soluciones para la problemática.
- Objeto: el decreto ley busca salvaguardar los derechos de las personas usuarias y habilita a las administraciones competentes a comprobar la viabilidad de cada camping afectado para garantizar la seguridad de las personas.
- Compatibilidad económica: se reconoce la relevancia e impacto económico del sector, pero se insiste en que las actuaciones de apoyo económico no pueden desatender en ningún caso la seguridad y la vida de las personas.
- Urgencia: se justifica la figura del Decreto Ley (legislación provisional) por la necesidad extraordinaria y urgente de intervenir de inmediato para evitar la pérdida de vidas humanas, dado que el riesgo se ha vuelto “cada vez más inminente”.
Cuadro comparativo entre las dos normas
En el siguiente cuadro se pueden ver las diferencias más destacables:
| Característica | Decreto Ley 4/2025, de 18 de marzo | Decreto Ley 17/2025, de 9 de septiembre |
| Objeto | Medidas urgentes de comprobación de la viabilidad de los campings afectados por riesgo de inundación. | Mismo objeto. Prácticamente idéntico en contenido al 4/2025. |
| Fecha de Publicación | Jueves, 20 de marzo de 2025 (DOGC núm. 9375). | Viernes, 12 de septiembre de 2025 (DOGC núm. 9498). |
| Estatus Legal | Derogado. No fue convalidado por el Parlamento de Cataluña en el plazo legal (antes del 6 de mayo de 2025), por lo que dejó de estar en vigor. | Vigente a partir del 13 de septiembre de 2025, reintroduciendo las medidas derogadas. |
| Motivo de Derogación | No fue convalidado por la Mesa del Parlamento de Cataluña. | No aplica. Fue promulgado precisamente para sustituir la norma derogada. |
En resumen, el Decreto Ley 17/2025 es una nueva versión, casi idéntica, del Decreto Ley 4/2025, que fue necesario aprobar para restablecer las medidas de seguridad tras la derogación parlamentaria del decreto ley inicial.
Ámbito de aplicación y criterios de riesgo
El procedimiento se aplica a los campings existentes en Cataluña que se consideren afectados por riesgo de inundación. Un camping se considera afectado si se ubica en:
- Una zona inundable por un período de retorno de 500 años.
- Una zona susceptible de inundación por criterios geomorfológicos.
- Áreas susceptibles a una dinámica torrencial.
Se reconoce la vulnerabilidad especial de los campings en estas zonas debido a las estructuras ligeras que utilizan para la pernoctación y las posibles inundaciones rápidas que pueden dificultar la evacuación.
Inicio y prioridad del procedimiento
- Incoación de oficio: el procedimiento se inicia de oficio por la administración (no a petición del interesado).
- Orden de prioridad: el organismo de cuenca de la Generalitat, junto con el departamento competente en Protección Civil, es el encargado de proponer el orden de prioridad para iniciar los procedimientos. Esta prioridad se establece en función de la necesidad de intervención por razones de seguridad.
- Ausencia de régimen transitorio: este procedimiento es necesario porque la normativa estatal de dominio público hidráulico, que prohíbe las nuevas instalaciones de campings en zonas de flujo preferente, no estableció ningún régimen transitorio para los campings preexistentes con alto riesgo
Órganos colegiados competentes
Para la gestión y resolución del procedimiento, el Decreto Ley crea dos órganos colegiados interdepartamentales de carácter temporal:
- Comisión técnica de campings (función de tramitación):
- Su principal función es adoptar el acuerdo de inicio y formular la propuesta de acuerdo para la resolución del procedimiento de comprobación.
- Comisión de gobierno de campings (función de resolución):
- Tiene la competencia para resolver los procedimientos de comprobación de la viabilidad.
- También adopta las medidas provisionales que sean necesarias
Consejo asesor
Se crea el Consejo asesor y de participación en materia de campings, también con carácter temporal, para proporcionar asesoramiento en la materia.
Incumplimiento de medidas de seguridad
El Decreto Ley actúa ante el vacío legal detectado en la normativa de protección civil respecto a las instalaciones que no puedan disponer de medidas de autoprotección adecuadas. En los casos en que el camping no pueda asegurar la autoprotección y, por lo tanto, no se pueda garantizar la seguridad de las personas usuarias mediante estas medidas, corresponde a las administraciones públicas competentes velar por su seguridad y vida
Disposición derogatoria
La norma deroga la disposición adicional decimonovena del texto refundido de la Ley de urbanismo, aprobado por el Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, intitulada plan de gestión del riesgo de los campings, al resultar incompatible con el procedimiento de verificación que establece este decreto ley.
Carácter no indemnizable de estas medidas
Los acuerdos que adopten las autoridades competentes en el marco de este decreto ley para garantizar la seguridad de las personas no dan derecho a una indemnización. Asimismo, el Decreto Ley 17/2025 no incluye una disposición o artículo que declare explícitamente el carácter no indemnizable de las medidas que impone.
Sin embargo, la justificación y finalidad de la norma establecen el marco legal por el cual dichas medidas (como el establecimiento de condicionantes o el cierre de las instalaciones) serían consideradas, legalmente, como no indemnizables por la Administración. Este carácter se infiere de la causa legal que motiva el Decreto Ley, esto es, el fundamento en la seguridad Pública y el derecho a la vida.
La Generalitat justifica la adopción de estas medidas urgentes en sus competencias exclusivas en materia de protección civil, emergencias y seguridad civil.
En cuanto a la protección de derechos fundamentales: el objetivo último de la norma es garantizar la seguridad de las personas usuarias de los campings ante el riesgo de inundación, asegurando el derecho a la vida y a la integridad física (Artículo 15 de la Constitución y Artículo 15.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña).
Respecto a la limitación del derecho de propiedad: en el derecho administrativo, cuando la Administración impone limitaciones al ejercicio de una actividad o al uso de un bien (la propiedad dominical) con el fin de proteger un interés público superior, como la seguridad pública y la vida, se entiende que está delimitando el contenido esencial del derecho de propiedad (la “función social” de la propiedad), tal como lo exige la Constitución.
Así pues, las medidas adoptadas en virtud de este decreto (condicionamiento, cierre de actividad), al derivar directamente de la necesidad de evitar un riesgo catastrófico y garantizar la vida, se consideran un límite inherente al derecho de propiedad o actividad económica en ese entorno de riesgo, y no una expropiación o lesión indemnizable del derecho. El sacrificio patrimonial no se entiende como individualizado o especial, sino como una carga impuesta por la ley por razones de seguridad colectiva
Imprescriptibilidad de la acción
Por otro lado, otra cuestión relevante es que el decreto ley menciona que las acciones derivadas de este Decreto ley no están sujetas a prescripción.
Asimismo, el Decreto Ley 17/2025 (de medidas urgentes de comprobación de la viabilidad de la gestión del riesgo de inundación de los campings) no contiene un artículo que declare de forma expresa la imprescriptibilidad de la acción administrativa.
No obstante, las medidas que introduce tienen un carácter funcionalmente imprescriptible por su naturaleza jurídica, que se basa en la protección del derecho fundamental a la vida y la seguridad de las personas (Art. 15.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña). A continuación, se explica el concepto en el marco del Decreto Ley:
El Decreto Ley se fundamenta en la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de protección civil, que incluye la regulación y ejecución de medidas relativas a la seguridad civil.
- No es una acción sancionadora: el procedimiento regulado no es un expediente sancionador (cuyas infracciones sí prescriben legalmente en plazos definidos). Es un procedimiento de comprobación y restablecimiento de la legalidad orientado a la seguridad de las personas.
- Imprescriptibilidad en seguridad: en el derecho administrativo español, las acciones de la Administración destinadas a la restauración de la legalidad (especialmente en urbanismo o en ámbitos que afectan la seguridad pública y los derechos fundamentales, como la vida) son consideradas imprescriptibles o el plazo de prescripción comienza a correr solo desde que cesa la actividad ilegal o el riesgo.
- Vigencia del riesgo: dado que el riesgo de inundación es una amenaza continua y que la finalidad es garantizar la seguridad de las personas mientras dure la actividad del camping en zona de peligro, la Administración conserva en todo momento la potestad de iniciar el procedimiento para verificar si el establecimiento es seguro o si debe cesar la actividad.
Por lo tanto, mientras subsista el riesgo de inundación y la actividad del camping en la zona afectada, el procedimiento de comprobación de la viabilidad de la gestión del riesgo no está sujeto a plazos de prescripción que impidan a la Administración actuar.
No afectación de la titularidad dominical
Los acuerdos que adopten las autoridades competentes en el marco de este Decreto ley no afectan a la titularidad dominical de los bienes vinculados a la actividad de camping desarrollada.
Asimismo, la aplicación de este decreto ley puede llevar a limitar el derecho de dominio sobre la propiedad de un camping (ya sea privado o de la Administración) al imponer condicionamientos o, en última instancia, acordar el cierre de la actividad y las instalaciones si no se puede garantizar la seguridad de las personas.
Por otro lado, el Decreto Ley pone en relación el riesgo de inundación con las competencias de la Generalitat en materia de aguas de cuencas intracomunitarias y, en los términos que establece la legislación estatal, las competencias ejecutivas sobre el dominio público hidráulico. Esto implica que las medidas del decreto deben ser compatibles y respetar la legislación superior que regula el Dominio Público Hidráulico, el cual es un bien de titularidad pública por naturaleza.
En resumen, el decreto ley no regula la titularidad dominical, sino que establece un procedimiento de seguridad pública que puede limitar o restringir el ejercicio del derecho de dominio sobre las parcelas afectadas, en aras del interés superior de la seguridad y la vida de las personas.
Conclusiones
El presente Decreto Ley 17/2025, de 9 de septiembre, es una medida de emergencia y seguridad pública adoptada por la Generalitat de Catalunya para abordar el riesgo de inundación en campings preexistentes.
Entre las conclusiones generales que pueden extraerse de la norma, seguidamente se destacan las siguientes:
- La prioridad es la seguridad de las personas: la finalidad principal y urgente de la norma es garantizar la vida y la seguridad de los usuarios de los campings ante el creciente riesgo de inundación exacerbado por el cambio climático.
- Mecanismo de comprobación: la medida clave es la creación de un procedimiento administrativo de oficio para comprobar la viabilidad de la gestión del riesgo de inundación de los campings ubicados en zonas de alta peligrosidad (periodo de retorno de 500 años, zonas torrenciales, etc.).
- Superación de un vacío legal: el Decreto Ley actúa para cubrir el vacío legal existente en la normativa urbanística y de protección civil para abordar el riesgo en los campings ya construidos, ya que la normativa general solo establece prohibiciones para nuevas construcciones.
- Implicaciones sobre el dominio: aunque no es su objeto, la norma impone una limitación funcional al derecho de dominio o actividad económica, ya que el mantenimiento de las instalaciones queda supeditado a la aprobación de un plan de viabilidad y seguridad. Las medidas derivadas de esta necesidad de seguridad no suelen ser indemnizables.
- Órganos temporales: crea la Comisión de gobierno de campings y la Comisión técnica de campings como órganos interdepartamentales y temporales para tramitar y resolver estos procedimientos de manera urgente.
Aunque el objetivo primordial es la seguridad de las personas, el Decreto Ley se fundamenta y tiene un impacto directo en la política ambiental y territorial de Cataluña tal como sigue:
1. Adaptación a la emergencia climática
El Decreto Ley se presenta como una medida de adaptación y respuesta a la emergencia climática.
- Reconocimiento del riesgo acelerado: la exposición de motivos subraya que el cambio climático y la emergencia climática aumentan la frecuencia e intensidad de los eventos extremos, como las inundaciones. La ley es, por tanto, una herramienta para reducir la vulnerabilidad de la actividad turística ante esta nueva realidad ambiental.
- Gestión del riesgo hidrológico: la norma reconoce implícitamente la necesidad de restaurar la función ecológica de los espacios afectados. Al obligar a la comprobación de la viabilidad, se busca asegurar que las actividades humanas no se desarrollen o se adecúen en áreas que son cruciales para el desagüe natural de avenidas (llanuras inundables).
2. Delimitación del territorio de riesgo
El Decreto Ley establece criterios estrictos de delimitación que tienen una base ambiental y geomorfológica:
- Riesgo por criterio Hidrológico: el procedimiento de comprobación se aplica a los campings ubicados en zonas inundables definidas por un periodo de retorno de 500 años, que es el máximo umbral de riesgo en la planificación hidrológica.
- Riesgo por criterios geomórficos y torrenciales: se incluyen explícitamente las zonas susceptibles de inundación por criterios geomorfológicos y las áreas susceptibles a una dinámica torrencial. Esto extiende el control más allá de los mapas hidrológicos estándar, incluyendo áreas de alta inestabilidad natural.
3. Competencias y ordenación territorial
El Decreto Ley reafirma la conexión entre la seguridad y la ordenación ambiental:
- Competencia de aguas y medio ambiente: la Generalitat ejerce sus competencias compartidas en materia de medioambiente (Art. 144 EAC) y de aguas de cuencas intracomunitarias para garantizar que el uso turístico del suelo sea compatible con la protección ambiental y la gestión del riesgo.
- Derogación urbanística: la disposición derogatoria única elimina la disposición adicional decimonovena del Texto refundido de la Ley de urbanismo de Catalunya. Esta derogación es un acto de disciplina territorial que elimina una disposición previa que podía ser ambigua o insuficiente para aplicar con la firmeza necesaria las medidas de seguridad ante el riesgo ambiental.
