Autor: Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada, licenciada en Derecho por la Universidad de Lleida (2000). Estancia de un año académico en la Università degli Studi di Ferrara (1998-1999). Master en Dirección urbanística e inmobiliaria por la UAB (2001) y Máster Profesional de Estudios Territoriales y Urbanísticos, con el diploma de Técnica Urbanista por la Universidad Politécnica de Cataluña, la Universidad Pompeu Fabra y la Escuela de Administración Pública de Cataluña ( 2009). Cuenta con más de quince años de ejercicio profesional en la administración pública local y autonómica, y también en el ámbito privado desde el año 2012. Especialista en derecho administrativo, territorial y urbanístico. Secretaria de la Asociación Española de Técnicos Urbanistas desde el año 2015 y de su Agrupación Catalana. 10 años de ejercicio profesional fundamentalmente en la administración pública local y autonómica. Especializada en derecho administrativo, territorial y urbanístico.

El cambio climático y la transición energética se imponen en las políticas sectoriales

Objeto

El pasado 21 de mayo de 2021 se publicó en el BOE la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética. La norma pretende asegurar el cumplimiento de los objetivos del Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015, facilitar la descarbonización de la economía española, su transición a un modelo circular, de modo que se garantice el uso racional y solidario de los recursos; y promover la adaptación a los impactos del cambio climático y la implantación de un modelo de desarrollo sostenible que genere empleo decente y contribuya a la reducción de las desigualdades.

Con anterioridad, el Estado adoptó varias medidas al respecto, entre las cuales:

En este marco, los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima deben recoger los objetivos sectoriales y las políticas y medidas para alcanzarlos de los siguientes sectores: los sectores que participan en régimen de comercio de derechos de emisión, las grandes industrias y el sector eléctrico y los sectores difusos (agrario, forestal, transporte, residencial, institucional, comercial y de gases fluorados).

Para lograr dichos retos y compromisos, se establece la necesidad de cooperación y colaboración entre las diversas administraciones territoriales (Estado, CCAA y entidades locales), en el marco de sus competencias.

Objetivos

La Ley regula los siguientes objetivos mínimos nacionales para el año 2030 al objeto de dar cumplimiento a los compromisos internacionalmente asumidos y sin perjuicio de las competencias autonómicas:

  • Reducir en el año 2030 las emisiones de gases de efecto invernadero del conjunto de la economía española en, al menos, un 23% respecto del año 1990.
  • Alcanzar en el año 2030 una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42%.
  • Alcanzar en el año 2030 un sistema eléctrico con, al menos, un 74% de generación a partir de energías de origen renovables.
  • Mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 39,5%, con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria.

Asimismo, dispone que antes de 2050 y en todo caso, en el más corto plazo posible, España deberá alcanzar la neutralidad climática, con el objeto de cumplir los compromisos internacionalmente asumidos, y sin perjuicio de las competencias autonómicas, y el sistema eléctrico deberá estar basado, exclusivamente, en fuentes de generación de origen renovable. En este sentido, habrá que estar pendiente de la regulación y medidas que lleven a cabo las diversas comunidades autónomas.

También se autoriza al Consejo de Ministros a revisar al alza los objetivos establecidos con los siguientes fines:

  • Para cumplir con el Acuerdo de París, según las decisiones que tome la Conferencia de las Partes en su calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París.
  • Para cumplir con la normativa de la Unión Europea.
  • Para adaptarlos a la evolución de los avances tecnológicos y del conocimiento científico.
  • Cuando concurran elementos objetivos cuantificables que, motivadamente, lo aconseje por motivos ambientales, sociales o económicos.

En cualquier caso, se iniciará en el año 2023 la primera revisión de los objetivos mencionados.

Principios rectores

La norma se inspira en los siguientes principios:

  • Desarrollo sostenible.
  • Descarbonización de la economía española, entendiendo por tal la consecución de un modelo socioeconómico sin emisiones de gases de efecto invernadero.
  • Protección del medio ambiente, preservación de la biodiversidad, y aplicación del principio «quien contamina, paga».
  • Cohesión social y territorial, garantizándose, en especial, la armonización y el desarrollo económico de las zonas donde se ubiquen las centrales de energías renovables respetando los valores ambientales.
  • Resiliencia.
  • Protección y promoción de la salud pública.
  • Accesibilidad universal.
  • Protección de colectivos vulnerables, con especial consideración a la infancia.
  • Igualdad entre mujeres y hombres.
  • Mejora de la competitividad de los sectores productivos y certidumbre para las inversiones.
  • Precaución.
  • No regresión.
  • La mejor y más reciente evidencia científica disponible, incluyendo los últimos informes del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), de las Naciones Unidas.
  • Calidad y seguridad de suministro de energía.
  • Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

Consideración del cambio climático en la planificación y gestión territorial y urbanística, así como en las intervenciones en el medio urbano, la edificación y las infraestructuras de transporte

De acuerdo con el artículo 21 de la norma, la planificación y gestión territorial y urbanística, así como las intervenciones en el medio urbano, la edificación y las infraestructuras de transporte, a efectos de su adaptación a las repercusiones del cambio climático, perseguirán principalmente los siguientes objetivos:

  1. La consideración, en su elaboración, de los riesgos derivados del cambio climático, en coherencia con las demás políticas relacionadas.
  2. La integración, en los instrumentos de planificación y de gestión, de las medidas necesarias para propiciar la adaptación progresiva y resiliencia frente al cambio climático.
  3. La adecuación de las nuevas instrucciones de cálculo y diseño de la edificación y las infraestructuras de transporte a los efectos derivados del cambio climático, así como la adaptación progresiva de las ya aprobadas, todo ello con el objetivo de disminuir las emisiones.
  4. La consideración, en el diseño, remodelación y gestión de la mitigación del denominado efecto «isla de calor», evitando la dispersión a la atmósfera de las energías residuales generadas en las infraestructuras urbanas y su aprovechamiento en las mismas y en edificaciones en superficie como fuentes de energía renovable.

En el mismo artículo se dispone que para garantizar que las nuevas instalaciones de producción energética a partir de las fuentes de energía renovable no producen un impacto severo sobre la biodiversidad y otros valores naturales, se establecerá una zonificación que identifique zonas de sensibilidad y exclusión por su importancia para la biodiversidad, conectividad y provisión de servicios ecosistémicos, así como sobre otros valores ambientales.

A tal fin, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico elaborará y actualizará periódicamente una herramienta cartográfica que refleje esa zonificación, y velará, en coordinación con las Comunidades Autónomas, para que el despliegue de los proyectos de energías renovables se lleve a cabo, preferentemente, en emplazamientos con menor impacto.

La disposición transitoria tercera de la norma añade que estas previsiones del artículo 21.1.a) y b) no serán de aplicación a los planes, programas y estudios cuya tramitación ya se hubiese completado en el momento de entrada en vigor de la ley. Sin embargo, en las modificaciones posteriores de estos documentos se deberán integrar los criterios no incluidos en la fase de estudio.

Por otro lado, destacar que la norma modifica la letra c) del artículo 20.1 del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, referente a los criterios básicos de utilización del suelo, incorporando los riesgos derivados del cambio climático, de la siguiente manera:

“Artículo 20. Criterios básicos de utilización del suelo.

  1. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el título preliminar y en el título I, respectivamente, las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:
  2. c) Atender, teniendo en cuenta la perspectiva de género, en la ordenación de los usos del suelo, a los principios de accesibilidad universal, de movilidad, de eficiencia energética, de garantía de suministro de agua, de prevención de riesgos naturales y de accidentes graves, de prevención y protección contra la contaminación y limitación de sus consecuencias para la salud o el medio ambiente. En la consideración del principio de prevención de riesgos naturales y accidentes graves en la ordenación de los usos del suelo, se incluirán los riesgos derivados del cambio climático, entre ellos:
    • Riesgos derivados de los embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar.
    • Riesgos derivados de eventos meteorológicos extremos sobre las infraestructuras y los servicios públicos esenciales, como el abastecimiento de agua y electricidad o los servicios de emergencias.
    • Riesgos de mortalidad y morbilidad derivados de las altas temperaturas y, en particular, aquellos que afectan a poblaciones vulnerables. Estos datos se ofrecerán desagregados por sexo.
    • Riesgos asociados a la pérdida de ecosistemas y biodiversidad y, en particular, de deterioro o pérdida de bienes, funciones y servicios ecosistémicos esenciales.
    • Riesgos de incendios, con especial atención a los riesgos en la interfaz urbano-forestal y entre las infraestructuras y las zonas forestales.”

En materia de movilidad y sostenibilidad

Se establecen objetivos de energías renovables y combustibles alternativos sostenibles en el transporte poniendo el acento en los biocarburantes avanzados y otros combustibles renovables de origen no biológico. En el caso del transporte aéreo, los objetivos se establecerán a propuesta conjunta de los Ministerios de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, debiendo tener en cuenta la lejanía y realidad propias de los territorios insulares.

Reglamentariamente el Gobierno adoptará las medidas necesarias para lograr el cumplimiento de los objetivos de integración de energías renovables y suministro de combustibles alternativos en el transporte, con especial énfasis los biocarburantes avanzados y otros combustibles renovables de origen no biológico en el transporte aéreo.

Cabe destacar que la norma prevé que las distintas Administraciones (Estatal, Autonómica y Local) adoptarán medidas para alcanzar en el año 2050 un parque de turismos y vehículos comerciales ligeros sin emisiones directas de CO2, según la normativa comunitaria. A estos efectos el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima fijará para el año 2030 objetivos de penetración de vehículos matriculados con nulas o bajas emisiones directas de CO2, según sus diferentes categorías.

Así pues, en desarrollo de la estrategia de descarbonización a 2050 se adoptarán las medidas necesarias, para que los turismos y vehículos comerciales ligeros nuevos, excluidos los matriculados como vehículos históricos, no destinados a usos comerciales, reduzcan paulatinamente sus emisiones, de modo que no más tarde del año 2040 sean vehículos con emisiones de 0 g CO2/km de conformidad con lo establecido por la normativa comunitaria.

En concreto, los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos:

  • El establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023.
  • Medidas para facilitar los desplazamientos a pie, en bicicleta u otros medios de transporte activo, asociándolos con hábitos de vida saludables, así como corredores verdes intraurbanos que conecten los espacios verdes con las grandes áreas verdes periurbanas.
  • Medidas para la mejora y uso de la red de transporte público, incluyendo medidas de integración multimodal.
  • Medidas para la electrificación de la red de transporte público y otros combustibles sin emisiones de gases de efecto invernadero, como el biometano.
  • Medidas para fomentar el uso de medios de transporte eléctricos privados, incluyendo puntos de recarga.
  • Medidas de impulso de la movilidad eléctrica compartida.
  • Medidas destinadas a fomentar el reparto de mercancías y la movilidad al trabajo sostenibles.
  • El establecimiento de criterios específicos para mejorar la calidad del aire alrededor de centros escolares, sanitarios u otros de especial sensibilidad, cuando sea necesario de conformidad con la normativa en materia de calidad del aire.
  • Integrar los planes específicos de electrificación de última milla con las zonas de bajas emisiones municipales.

Asimismo, también será aplicable a los municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superen los valores límite de los contaminantes regulados en Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire.

Otra cuestión a destacar es la coherencia entre los planes de movilidad urbana sostenible con los planes de calidad del aire, según el Real Decreto 102/2011 mencionado.

A efectos de la norma, se entiende por zona de baja emisión el ámbito delimitado por una Administración pública, en ejercicio de sus competencias, dentro de su territorio, de carácter continuo, y en el que se aplican restricciones de acceso, circulación y estacionamiento de vehículos para mejorar la calidad del aire y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, conforme a la clasificación de los vehículos por su nivel de emisiones de acuerdo con lo establecido en el Reglamento General de Vehículos.

Destacar que cualquier medida que suponga una regresión de las zonas de bajas emisiones ya existentes deberá contar con el informe previo del órgano autonómico competente en materia de protección del medio ambiente. Por otro lado, en atención a la normativa de movilidad limpia aprobada por la Unión Europea y con las revisiones y mejoras posteriores que se acuerden, las Comunidades Autónomas insulares, considerando su vulnerabilidad frente al cambio climático, podrán instar al Estado el establecimiento de medidas de promoción de movilidad limpia, consistentes en restricciones en su ámbito territorial de la circulación de turismos y furgonetas.

Por lo que se refiere al transporte ferroviario, se regula que el Gobierno promoverá el uso del ferrocarril de viajeros en el ámbito de la futura Ley de movilidad sostenible y financiación del transporte público, estableciendo las medidas necesarias para su fomento frente a medios de transporte más contaminantes. Asimismo, en el ámbito del transporte de mercancías, y con el fin de mejorar la eficiencia energética y la competitividad del mismo, el Gobierno establecerá objetivos de penetración del ferrocarril en el transporte de mercancías en distancias superiores a los 300 kilómetros.

Instalación de puntos de recarga eléctrica

Entre otras medidas, se regula que el Gobierno pondrá a disposición del público la información de los puntos de recarga eléctrica para vehículos de acceso público, dentro del año posterior a la entrada en vigor de esta ley, a través del Punto de Acceso Nacional de información de tráfico en tiempo real gestionado por el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico. Para ello, con carácter previo, los prestadores del servicio de recarga eléctrica deberán remitir por medios electrónicos al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico información actualizada de la localización, características, y disponibilidad de dichas instalaciones, así como del precio de venta al público de la electricidad o del servicio de recarga.

A partir de 2021, quienes ostenten la titularidad de las instalaciones nuevas de suministro de combustible y carburantes a vehículos o que acometan una reforma en su instalación que requiera una revisión del título administrativo, independientemente del volumen anual agregado de ventas de gasolina y gasóleo de la instalación, instalarán al menos una infraestructura de recarga eléctrica de potencia igual o superior a 50 kW en corriente continua, que deberá prestar servicio desde la puesta en funcionamiento de la instalación o finalización de la reforma de la misma que requiera una revisión del título administrativo.

También se concreta el caso de las obligaciones en el caso de concesiones en redes estatales de carreteras. Se añade que se incorporarán, en el Catálogo oficial de señales de circulación, las señales necesarias para que las personas usuarias puedan identificar la ubicación y principales características de los puntos de recarga en las vías. Para el diseño y la ubicación de los puntos de recarga se tendrán en cuenta criterios de accesibilidad universal.

Otra cuestión a destacar es que el Código Técnico de la Edificación establecerá obligaciones relativas a la instalación de puntos de recarga de vehículo eléctrico en edificios de nueva construcción y en intervenciones en edificios existentes. Sin perjuicio de lo anterior, antes del 1 de enero de 2023, todos los edificios de uso distinto al residencial privado que cuenten con una zona de uso aparcamiento con más de veinte plazas, ya sea en el interior o en un espacio exterior adscrito, deberán cumplir la exigencia relativa a las dotaciones mínimas para la infraestructura de recarga de vehículos eléctricos que establezca el Código Técnico de la Edificación. Reglamentariamente se regularán las obligaciones relativas a la instalación de puntos de recarga de vehículo eléctrico en aparcamientos no integrados en edificaciones.

Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo-terrestre

Se establece que la planificación y gestión del medio marino se orientarán al incremento de su resiliencia a los efectos del cambio climático. A tal efecto, la planificación y gestión de la costa deberán adecuarse a las directrices y medidas contempladas en la Estrategia de Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climático, y perseguirá los siguientes objetivos:

  • Incrementar la resiliencia de la costa española al cambio climático y a la variabilidad climática.
  • Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de la costa española.

La gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y sus prórrogas se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en el título III de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 13 ter de dicha ley. A estos efectos, también se estará a lo previsto en otra normativa aplicable, así como en convenios internacionales que contengan regulación relativa a la costa y al mar y a la conservación y uso sostenible del dominio público marítimo-terrestre, teniéndose en cuenta factores como el estado y evolución de los ecosistemas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de dinámica costera; así como la presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo de costa.

Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del agua

La planificación y la gestión hidrológica, a efectos de su adaptación al cambio climático, tendrán como objetivos conseguir la seguridad hídrica para las personas, para la protección de la biodiversidad y para las actividades socioeconómicas, de acuerdo con la jerarquía de usos, reduciendo la exposición y vulnerabilidad al cambio climático e incrementando la resiliencia.

De esta manera, deberán adecuarse a las directrices y medidas que se desarrollen en la Estrategia del Agua para la Transición Ecológica, sin perjuicio de las competencias que correspondan a las Comunidades Autónomas. Dicha Estrategia es el instrumento programático de planificación de las Administraciones Públicas que será aprobado mediante Acuerdo del Consejo de Ministros en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta ley.

Así pues, la planificación y la gestión, en coherencia con las demás políticas, deberán incluir los riesgos derivados del cambio climático a partir de la información disponible, considerando:

  • Los riesgos derivados de los impactos previsibles sobre los regímenes de caudales hidrológicos, los recursos disponibles de los acuíferos, relacionados a su vez con cambios en factores como las temperaturas, las precipitaciones, la acumulación de la nieve o riesgos derivados de los previsibles cambios de vegetación de la cuenca.
  • Los riesgos derivados de los cambios en la frecuencia e intensidad de fenómenos extremos asociados al cambio climático en relación con la ocurrencia de episodios de avenidas y sequías.
  • Los riesgos asociados al incremento de la temperatura del agua y a sus impactos sobre el régimen hidrológico y los requerimientos de agua por parte de las actividades económicas.
  • Los riesgos derivados de los impactos posibles del ascenso del nivel del mar sobre las masas de agua subterránea, las zonas húmedas y los sistemas costeros.

Por otro lado, con objeto de abordar los riesgos señalados, la planificación y la gestión hidrológicas deberán:

  • Anticiparse a los impactos previsibles del cambio climático, identificando y analizando el nivel de exposición y la vulnerabilidad de las actividades socio-económicas y los ecosistemas, y desarrollando medidas que disminuyan tal exposición y vulnerabilidad. El análisis previsto en este apartado tomará en especial consideración los fenómenos climáticos extremos, desde la probabilidad de que se produzcan, su intensidad e impacto.
  • Identificar y gestionar los riesgos derivados del cambio climático en relación con su impacto sobre los cultivos y las necesidades agronómicas de agua del regadío, las necesidades de agua para refrigeración de centrales térmicas y nucleares y demás usos del agua.
  • Considerar e incluir en la planificación los impactos derivados del cambio climático sobre las tipologías de las masas de agua superficial y subterránea y sus condiciones de referencia.
  • Determinar la adaptación necesaria de los usos del agua compatibles con los recursos disponibles, una vez considerados los impactos del cambio climático, y con el mantenimiento de las condiciones de buen estado de las masas de agua.
  • Considerar los principios de la Estrategia del Agua para la Transición Ecológica para la adaptación y mejora de la resiliencia del recurso y de los usos frente al cambio climático en la identificación, evaluación y selección de actuaciones en los planes hidrológicos y en la gestión del agua.
  • Incluir aquellas actuaciones cuya finalidad expresa consista en mejorar la seguridad hídrica mediante la reducción de la exposición y la vulnerabilidad y la mejora de la resiliencia de las masas de agua, dentro de las que se incluyen las medidas basadas en la naturaleza.
  • Incluir en la planificación los impactos derivados de la retención de sedimentos en los embalses y las soluciones para su movilización, con el doble objetivo de mantener la capacidad de regulación de los propios embalses y de restaurar el transporte de sedimentos a los sistemas costeros para frenar la regresión de las playas y la subsidencia de los deltas.
  • Elaborar el plan de financiación de las actuaciones asegurando la financiación para abordar los riesgos del apartado primero.
  • Realizar el seguimiento de los impactos asociados al cambio del clima para ajustar las actuaciones en función del avance de dichos impactos y las mejoras en el conocimiento.

Finalmente, en el marco de los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación se considerará la necesidad de medidas de control de avenidas mediante actuaciones de corrección hidrológico forestal y prevención de la erosión.

La Ley establece más medidas en otros ámbitos sectoriales, modifica varias normas y prevé el desarrollo de la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, en relación con el incentivo de las externalidades positivas de los montes ordenados, así como un proyecto de ley de movilidad sostenible y financiación del transporte. También la modificación de la Ley de Propiedad Horizontal con el propósito de facilitar y flexibilizar las instalaciones fotovoltaicas de autoconsumo en las comunidades de propiedad horizontal en un plazo máximo de un año y, en ese mismo plazo, presentará una propuesta de reforma del marco normativo en materia de energía.

En consecuencia, mediante la presente Ley se pretende asegurar la consecución de la neutralidad de las emisiones de gases de efecto invernadero en España antes del año 2050, garantizando la transversalidad de las políticas de cambio climático y de transición energética y la coordinación de las mismas en los distintos vectores (urbanismo, territorio, edificación, infraestructuras de transportes, movilidad, costas, aguas), con el fin de potenciar las sinergias encaminadas a la mitigación y adaptación al cambio climático. Si bien, para su concreción y aplicación es necesaria la aprobación de diversos instrumentos normativos para evitar, en línea con las recomendaciones que la ciencia ha efectuado, las peores consecuencias de la crisis climática, y el tiempo apremia.

 

 

 

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

Índice

Tabla de contenidos

  1. Consideración del cambio climático en la planificación y gestión territorial y urbanística, así como en las intervenciones en el medio urbano, la edificación y las infraestructuras de transporte
  2. En materia de movilidad y sostenibilidad
  3. Instalación de puntos de recarga eléctrica
  4. Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo-terrestre
  5. Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del agua

El Parlamento Europeo insta a la Comisión a proteger el suelo de manera determinante (Resolución 2021/2548(RSP))

La protección y restauración del suelo se encuentra entre los objetivos temáticos prioritarios del Octavo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, y a la vez subsumido entre los objetivos del Pacto Verde Europeo, como son la neutralidad climática, la restauración de la biodiversidad, la ambición de una contaminación cero para un entorno libre de sustancias tóxicas, unos sistemas alimentarios sanos y sostenibles, y un medio ambiente resiliente; así como entre los objetivos de la Estrategia «De la Granja a la Mesa»; la Estrategia forestal de la UE, la Estrategia sobre la biodiversidad para 2030, o bien el reciente Plan de acción de contaminación cero para el agua, el aire y el suelo.

La protección del suelo, su uso circular y sostenible y su restauración deben integrarse en todas las políticas sectoriales pertinentes de la Unión y ser coherentes con ellas, a fin de impedir una mayor degradación de los suelos, garantizar un nivel de protección alto homogéneo y asimismo de rehabilitación, cuando sea posible, y evitar solapamientos, incoherencias e incongruencias entre las normativas y las políticas de la Unión.

A modo informativo, cabe destacar que la inacción de los Estados Miembros respecto de la degradación del suelo supera los 50.000 millones de euros al año.

En este marco, el Parlamento Europeo ha abogado para revisar las políticas pertinentes con vistas a garantizar la coherencia de las políticas en relación a la protección del suelo. La presente Resolución, aunque propiamente no tenga efectos jurídicos vinculantes, expresa la posición política del Parlamento al respecto, estableciendo compromisos y posiciones políticas. Cabe decir que esta resolución no parte de cero, sino que, en el año 2007, la Comisión Europea ya planteó un proyecto de directiva sobre los suelos, el cual no prosperó a causa de las posiciones discordantes en el propio Consejo.

Ante este escenario, mediante la presente Resolución se insta a la Comisión Europea a diseñar un marco jurídico común a escala de la Unión Europea para la protección y el uso sostenible de los suelos, abordando las principales amenazas al suelo, que incluya:

  • Definiciones comunes de suelo y de sus funciones, criterios relativos a su buen estado y al uso sostenible.
  • Objetivos, indicadores, incluidos indicadores armonizados, y una metodología para el seguimiento continuo de la situación del suelo y la presentación de informes al respecto.
  • Objetivos intermedios y finales mensurables con conjuntos de datos armonizados y medidas y calendarios adecuados para hacer frente a todas las amenazas detectadas, teniendo en cuenta las mejores prácticas extraídas de las actuaciones «pioneras» y respetando los derechos de propiedad de la tierra.
  • Aclaración de las responsabilidades de las distintas partes interesadas.
  • Un mecanismo para el intercambio de buenas prácticas y formación, y medidas de control adecuadas.
  • Recursos financieros adecuados.
  • Integración efectiva con los objetivos políticos e instrumentos pertinentes.

Asimismo, se propone que esta futura “directiva” o “instrumento legislativo” vaya acompañado de:

  • Un estudio de evaluación de impacto que analice tanto los costes de la acción como de la inacción en términos de impacto inmediato y a largo plazo en el medio ambiente, la salud humana, el mercado interior y la sostenibilidad general.
  •  Una lista abierta de actividades que presenten un potencial significativo de contaminación del suelo, que podría compilarse a partir de listas exhaustivas (públicas y actualizadas) a escala nacional, y que se armonicen las metodologías de evaluación de riesgos para los terrenos contaminados.
  • Disposiciones relativas al inventario de las zonas de riesgo y los terrenos contaminados y zonas industriales abandonadas, así como a la descontaminación de los terrenos contaminados. A tal efecto, piden que se apliquen el principio de que quien contamina paga y que propongan un mecanismo para la rehabilitación de parajes huérfanos, y considera que la rehabilitación de estos lugares podría financiarse mediante mecanismos de financiación europeos.

Para ello, se insta a los Estados miembros a la identificación de terrenos contaminados; actualizar regularmente los inventarios nacionales y que éstos sean accesibles para su consulta pública; y adoptar disposiciones en los Estados miembros para garantizar que las partes en transacciones de tierras sean conscientes del estado del suelo y puedan tomar una decisión con conocimiento de causa.

Otra cuestión relevante es la inclusión en ese marco común de medidas eficaces para prevenir o minimizar el sellado de suelos y cualquier otro uso de la tierra que afecte al rendimiento del suelo, priorizando el reciclaje de las zonas industriales abandonadas, el reciclaje de suelos y el reciclaje de emplazamientos abandonados frente al uso de suelos no sellados. Todo ello con el fin de alcanzar el objetivo de poner término a la degradación de la tierra en 2030 a más tardar y el objetivo de detener la ocupación neta de suelo en 2050 a más tardar, con un objetivo intermedio para 2030. Se añade también la inclusión del derecho a una participación y consulta públicas efectivas y obligatorias sobre la planificación del uso de las tierras, proponiendo medidas con técnicas de construcción y drenaje que permitan preservar el mayor número posible de funciones del suelo.

En esta línea, se solicita la actualización de las directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo en consonancia con los objetivos del Pacto Verde Europeo.

También se plantea la necesidad de abordar el problema de la falta de seguridad jurídica para las empresas, debido a su gran potencial para estimular la competencia leal en el sector privado, desarrollar soluciones y conocimientos técnicos innovadores y reforzar la exportación de tecnologías fuera de la Unión.

Por todo ello, se pide una revisión de la Directiva 2004/35/CE sobre responsabilidad medioambiental para reforzar sus disposiciones en relación con los terrenos contaminados.

Otra cuestión a reseñar es la petición a la Comisión consistente en la cuantificación de las tierras ocupadas o selladas y la consiguiente pérdida de servicios ecosistémicos y conectividad ecológica; pide que estos aspectos se tengan en cuenta y se compensen adecuadamente en el contexto de las evaluaciones de impacto ambiental y estratégico de proyectos y programas.

Entre otras medidas, se solicita la coherencia entre la nueva estrategia de protección del suelo y la próxima estrategia forestal de la Unión mediante la inclusión en la estrategia forestal del requisito de gestión sostenible del suelo, como las prácticas agroforestales; así como la revisión de la estrategia temática para la protección del suelo. En este marco, se requiere también la adopción del plan de acción «contaminación cero» para el aire, el agua y el suelo, destinado a construir un planeta más saludable para una población más sana, y se insta a abordar todas las fuentes de contaminación del suelo en el próximo plan de acción sobre contaminación cero y en la revisión de la Directiva sobre las emisiones Industriales.

En la resolución se solicita la revisión de los objetivos de valorización de materiales establecidos en la legislación de la Unión para los residuos de la construcción y la demolición y sus fracciones de materiales específicos incluya un objetivo de recuperación de materiales para los suelos excavados en la revisión de la Directiva marco sobre residuos. A tal efecto, se pide que establezcan un diagnóstico sistemático de la situación y el potencial de reutilización del suelo excavado y un sistema de trazabilidad para los suelos excavados y controles periódicos en los puntos de vertido para evitar el vertido ilegal de suelos contaminados procedentes de antiguas zonas industriales y garantizar su compatibilidad con los puntos receptores.

Respecto a la función de los suelos como sumidero terrestre de carbono, para su captura y almacenamiento, y su contribución a la mitigación del cambio climático, la nueva estrategia sobre el suelo debe garantizar que dicha contribución sea coherente con el resto de la arquitectura de la política climática de la Unión. En consecuencia, entre otras cuestiones, solicita:

  • A los Estados miembros que refuercen el uso sostenible del suelo como herramienta para la política del clima en sus planes nacionales de energía y clima y, en particular, en las medidas aplicables a los sectores agrícola y de uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura (UTCUTS), y que preserven, recuperen y consoliden los sumideros de carbono (especialmente en zonas con suelos ricos en carbono, como prados y turberas), además de tomar medidas para promover el uso sostenible del suelo en la política agrícola y para reducir las emisiones de la agricultura, cuestiones abordadas en el artículo de TERRAQUI “Los suelos: asignatura pendiente en la política climática de la UE” .
  • A la Comisión que, en la próxima revisión del Reglamento UTCUTS, fije una fecha límite para que todos los suelos agrícolas sean sumideros netos de carbono, en consonancia con los objetivos de neutralidad climática de la Unión para 2050.

A su vez, establece medidas en temas de agricultura, ecosistemas marinos y protección de las costas, biodiversidad del suelo, ganadería, prevención de la salinización del suelo o controlar sus efectos negativos; integración de la planificación del agua y del suelo, etc. También remarca la necesidad de tener apoyo financiero e incentivos suficientes para promover la protección del suelo, su gestión sostenible, su conservación y su restauración, y la innovación y la investigación a través de la política agrícola común, los fondos de la política de cohesión, Horizonte Europa y otros instrumentos financieros disponibles.

Finalmente, destacar que se pide garantizar que las importaciones a la Unión de productos de terceros países se ajusten a las mismas normas ambientales y de uso sostenible del suelo; recomienda el desarrollo de nuevas zonas verdes, silvícolas y agroforestales, especialmente en las regiones urbanas, para contrarrestar los efectos negativos del alto nivel actual de sellado del suelo en las ciudades europeas; y expresa su apoyo a la misión del programa Horizonte llamada «Cuidar de los suelos es cuidar de la vida», propuesta por el Comité de la Misión para la salud del suelo y los alimentos, cuyo objetivo es garantizar que el 75 % de los suelos estén sanos de aquí a 2030, en beneficio de una alimentación, una población, una naturaleza y un clima sanos.

Por todo ello, mediante la presente Resolución, se insta la Comisión Europea a aprobar un instrumento jurídicamente vinculante para los Estados Miembros,  con el fin de preservar, de una vez por todas, el suelo, gestionarlo de manera sostenible, conservarlo y restaurarlo, en su caso, para lograr los objetivos del Octavo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, del Pacto Verde Europeo, así como de sus Estrategias, y harmonizar las políticas sectoriales de la Unión, remarcando las responsabilidades de aquellos sujetos que contaminen lo suelos.

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

Dark kitchen: propuesta de medidas para minimizar su impacto urbanístico, ambiental y social

Para aquellos que desconocen su concepto, las “dark kitchen” se podrían definir como aquellos espacios de alquiler establecidos en zonas céntricas de grandes ciudades, integradas principalmente en la malla urbana para facilitar la distribución de comida preparada a domicilio. Esta concepción de macrococina urbana es promovida por restauradores y/o inversores que elaboran comida a bajo coste, sin personal de servicio. Asimismo, hay que destacar que también se están utilizando por parte de aquellos restauradores que quieren ampliar su negocio y su receta gastronómica más allá de lo que pueden ofrecer en los establecimientos tradicionales existentes. Los consumidores pueden adquirir el producto a través de las aplicaciones de la entrega a domicilio y, posteriormente, se distribuyen a domicilio mediante servicios de mensajería.

Tal como se ha ido publicando recientemente en diversos medios de comunicación, el fenómeno de las “dark kitchen” se está implantando en diversos barrios residenciales de ciudades españolas, en especial, Barcelona y Madrid, ocasionando mucha polémica y controversia entre su vecindario y, a su ve, en los ayuntamientos que los albergan.

Las “dark ktichen” llevan años implementándose en ciudades de todo el mundo, en especial en China, que cuenta con más de 7.500 “dark kitchen”, al que siguen la India (unas 3.500), Estados Unidos (alrededor de 1.500) y Reino Unido (cerca de 1.000), tal como se explica en este artículo de xataka.com. En el mismo, se señala que este tipo de negocio empezó a sonar con fuerza cuando dos grandes compañías del food delivery, Glovo y Deliveroo, abrieron sus propias “dark kitchen” en 2018: Cook Room y Deliveroo Edition respectivamente. En buena parte, estos espacios se concibieron como alternativa a los elevados alquileres e inversiones que conllevaba la apertura de un restaurante y como medio para acelerar el proceso de producción en serie, además de como negocio.

En este marco, cabe reseñar el impacto que ha generado la pandemia mundial ocasionada por el Covid-19 en nuestros hábitos de alimentación y movilidad, así como en las dinámicas de las ciudades. Este fenómeno, el cual ha conllevado la adopción de medidas propias del Estado de Alarma por el Gobierno Estatal y las diversas Comunidades Autónomas, tales como confinamientos domiciliarios, toques de queda, restricciones de movilidad urbana y el cierre total y parcial de la restauración, ha acelerado el proceso de implantación de las ‘dark kitchen’ como opción de negocio en la restauración y/o de inversores.

Sin embargo, esta implantación de las “dark kitchen” está provocando agravios comparativos y en algunos casos competencia “desleal” con la restauración clásica, ya que la tramitación administrativa difiere mucho las unas de las otras, como también la necesidad de contratar personal de servicio, así como la permisividad de horarios de funcionamiento de la actividad y reparto. A todo ello, hay que añadirle los problemas de convivencia que están ocasionando las “dark kitchen” entre el vecindario, el cual tiene que soportar los olores derivados de los humos y residuos que generan, así como los ruidos derivados del tráfico que implica el modo de distribución, el horario extensible y la frecuencia del reparto, ubicados, en su mayor parte, en los bajos de viviendas residenciales de tramas urbanas consolidadas (ejemplos recientes: Barrio de les Corts en Barcelona y el Barrio de Prosperidad en Madrid).

Cabe tener en cuenta que, para la apertura de un restaurante en una ciudad como Barcelona, deben superarse múltiples trámites administrativos no exentos de complejidades y dilataciones en su procedimiento. En concreto, una actividad de restauración en Barcelona debe ser compatible urbanísticamente y ajustarse a los parámetros urbanísticos correspondientes, además de cumplir con las ordenanzas de urbanismo y vivienda, de comercio y actividades, de convivencia y civismo, paisaje urbano, o medio ambiente. Así pues, la regulación específica no es pacífica y requiere de múltiples pasos y recursos antes de obtener los títulos habilitantes correspondientes:

Todo ello, sin estar exento de regirse por otra legislación concurrente, como la relativa a la supresión de barreras arquitectónicas, a la ordenación y la clasificación de los establecimientos de restauración; de protección civil, de control y seguridad alimentaria, etc.

Según han publicado diversas fuentes y han manifestado las propias administraciones recientemente, el problema radica en que este “nuevo” fenómeno no tiene una regulación específica. Es por ello que en algunos supuestos se han implantado “dark kitchen” en ciudades como Barcelona o Madrid mediante meros procedimientos de comunicación previa, o bien a través de un proyecto de obras sin más, sin entrar en el fondo de la actividad que realmente es, la cual se acerca más a la de carácter industrial que a la de la restauración al uso. Además de ello, no está claro que este fenómeno sea fugaz, ya que está instaurado en otros países y culturas.

Así las cosas, hace pocos días el Ayuntamiento de Barcelona ha tomado cartas en el asunto y ha aprobado la suspensión de licencias de obras y de actividad de las macrococinas fantasmas durante un año , por su falta de regulación específica, por la competencia “desleal” que generan para el sector de la restauración en momentos duros como el que estamos viviendo, así como por el rechazo vecinal que están ocasionando. En consecuencia, en este plazo de un año, el consistorio barcelonés estudiará y regulará como se clasifica esta actividad y valorará si se clasifica como uso comercial o industrial y en función de eso se determinarán las ubicaciones.

En el artículo también se menciona el apoyo de la Federación de Asociaciones Vecinales de Barcelona (FAVB), la cual había pedido a la Administración que actuara, proponiendo que las cocinas se instalaran en zonas industriales; como también por parte del Gremio de Restauración de Barcelona que ha valorado en positivo la suspensión de licencias.

Por todo ello, se considera que, a raíz de la proliferación de las “dark kitchen” en nuestras ciudades el uso del espacio público y la convivencia del espacio público se ha visto altamente mermado, siendo necesario que las administraciones (locales y supramunicipales) conjuntamente con los gremios y operadores del sector, y la ciudadanía, tomen las iniciativas y medidas correspondientes con el fin de:

  1. Catalogar el tipo de actividad que implican las “dark kitchen” en normas jurídicas (ordenanzas municipales, reglamentos, etc). Esta catalogación debería ser lo más homogénea posible en las diversas ciudades y territorios para evitar confusiones y el traslado de dichas actividades en aquellas ciudades más permisivas.
  2. Concretar el uso industrial o el que se considere más adecuado para este tipo de actividad.
  3. Analizar urbanísticamente y prever en los planes urbanísticos los emplazamientos idóneos para ubicar estas actividades, con espacios de carga y descarga, preferentemente en polígonos industriales y alejadas de los barrios residenciales y tramas urbanas consolidadas.
  4. Minimizar los impactos ambientales y sobre la salud del vecindario de la zona donde radiquen las “dark kitchen” existentes o autorizadas. También de las que se autoricen en el futuro.
  5. Evitar posibles problemas de convivencia, de tráfico y movilidad, así como del uso del espacio público que pueden provocar las “dark kitchen” que ya estén implantadas en el seno de barrios residenciales consolidados; y prever los futuros problemas o disfunciones que puedan existir en los que se autoricen.
  6. Evitar que este fenómeno sustituya la restauración clásica, más propia de nuestro entorno, concebida, a su vez, como espacios de intercambio social y de sociabilización, el cual, además, genera puestos de trabajo, reforzando la economía y la interacción social.

 

 

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

Anulado el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral y el Catálogo de Playas de la Comunidad Valenciana

El Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana (en adelante, PATIVEL)  fue aprobado por el Consell el 4 de mayo de 2018 (DOGV nº 8293, de 11 de mayo de 2018).

El PATIVEL es un plan de acción territorial de naturaleza sectorial de los regulados en el artículo 16 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, de la Comunidad Valenciana . Entre sus objetivos, destacan los siguientes:

  • Definir y ordenar la infraestructura verde supramunicipal del litoral, protegiendo sus valores ambientales, territoriales, paisajísticos, culturales, educativos y de protección frente a los riesgos naturales e inducidos y del cambio climático.
  • Garantizar la conectividad ecológica y funcional entre los espacios del litoral y el interior y evitar la fragmentación de la infraestructura verde.
  • Potenciar el mantenimiento de espacios libres de edificación y urbanización en la franja litoral, evitando la consolidación de continuos edificados y de barreras urbanas que afecten a los valores del espacio litoral.
  • Garantizar la efectividad de la protección de las servidumbres del dominio público marítimo terrestre y de sus zonas de protección.
  • Armonizar el régimen jurídico general de los suelos del espacio litoral.
  • Mejorar la calidad y funcionalidad de los espacios del litoral ya urbanizados, de gran importancia económica, social y ambiental, y en especial para el fomento de un turismo de calidad.
  • Facilitar la accesibilidad y la movilidad peatonal y ciclista en el litoral y en sus conexiones con el interior del territorio.

Las determinaciones del PATIVEL prevalecen frente a las de los planes urbanísticos municipales. Sin perjuicio de ello, el planeamiento estructural municipal podrá contener determinaciones que impliquen un mayor nivel de protección.

En cuanto a la documentación del PATIVEL, éste se conforma de la siguiente:

  • Memoria Informativa, que contiene un análisis y diagnóstico del litoral de la Comunidad Valenciana y una evaluación de los escenarios territoriales a corto, medio y largo plazo.
  • Memoria Justificativa de la propuesta de conservación activa de los suelos del litoral, sus diferentes categorías de protección y la funcionalidad de los distintos suelos atendiendo a su protagonismo en el diseño y gestión de la Infraestructura Verde del Litoral.
  • Planos de ordenación, a escala 1:20.000, que definen el ámbito del plan, la delimitación de los suelos no urbanizables de protección litoral, de los suelos no urbanizables de refuerzo del litoral y los corredores ecológicos y funcionales.
  • Estudio de Paisaje, que delimita unidades de paisaje, objetivos y propuestas de ordenación y gestión del territorio desde el punto de vista del paisaje.
  • Normativa, donde se establecen las determinaciones de regulación, protección y desarrollo del plan.
  • Memoria de sostenibilidad económica.
  • Documentación para la evaluación ambiental y territorial estratégica, que incluye el estudio ambiental y territorial estratégico.
  • Catálogo de Playas de la Comunidad Valenciana y normativa.
  • Propuesta de trazado de la Vía del Litoral de la Comunidad Valenciana.
  • Catálogo de Protecciones que se tramitará y aprobará de forma independiente.

Asimismo, los documentos de carácter vinculante del PATIVEL son la Normativa, los Planos de Ordenación, el Catálogo de Playas Naturales y Urbanas y su normativa y el catálogo de protecciones.

En cuanto a los ámbitos de actuación del PATIVEL, cabe reseñar los siguientes:

  • Ámbito estricto, que comprende los suelos situados en la franja de 500 metros de amplitud, medida en proyección horizontal tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar y coincidente con la zona de influencia de la legislación de costas.
  • Ámbito ampliado, que comprende los suelos situados en la franja entre los 500 metros y los 1.000 metros de amplitud, medidos en proyección horizontal tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar y dota de refuerzo y continuidad ecológica, funcional y visual a los suelos definidos en el apartado anterior y garantiza la amortiguación de los impactos sobre los mismos.
  • Ámbito de conexión, que comprende los suelos situados en la franja entre los 1.000 metros y los 2.000 metros de amplitud, medidos en proyección horizontal tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, donde se analizará, ordenará y garantizará la conectividad ecológica y funcional del espacio litoral con el resto del territorio.

Pues bien, una vez aprobado y publicado el PATIVEL, éste fue impugnado por una empresa ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Entre los motivos aducidos por la actora figuraban la infracción del art. 53 de LOTUP, al no haberse notificado a los interesados en el expediente el sometimiento a información pública de la segunda versión preliminar del plan, y no haber sido sometida esa segunda versión a información pública y consultas por un plazo de 45 días, sino únicamente de 20 días; no haber resuelto la Administración las alegaciones presentadas por los interesados; omisión de la obligación de incorporar en la tramitación del plan la preceptiva memoria económica, en la que se considerasen las posibles indemnizaciones y coste de las expropiaciones; omisión de los preceptivos informes en materia de género, infancia y adolescencia, y familia; y no haber sometido el plan a una verdadera evaluación ambiental y territorial estratégica, habiéndose omitido la evaluación de las distintas alternativas posibles.

A tal efecto, la Administración demandada argumentó que no era necesaria la existencia de una memoria de sostenibilidad económica, ya que solamente era exigible según la legislación estatal de suelo para las actuaciones de transformación urbanística según el artículo 22.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015 ; respecto el informe en materia de género, infancia y adolescencia, y familia, alegó que estaba en el expediente y que ponía de relieve que el PATIVEL no tenía ninguna afección sobre dichas materias; y por último, alegó que, en el documento de evaluación ambiental y territorial estratégica del plan, se recogía un análisis de alternativas tras realizar un estudio de la situación de partida desde el punto de vista ambiental y territorial.

Pues bien, ante este escenario, de los diversos argumentos invocados por la actora, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (en adelante, TSJV) en la Sentencia nº36/2021 de fecha 11 de febrero de 2021, argumentó que el estudio económico-financiero es exigible por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística, incluso cuando el ordenamiento urbanístico aplicable no lo exija expresamente. En este sentido se pronuncia la STS, 3ª, Sección 5ª, de 31 de marzo de 2016 -recurso de casación número 3376/2014-, referida a la aprobación definitiva del PGOU de El Campello, como también en la Sentencia del TSJV de fecha 23 de octubre de 2014 del Tribunal (recurso de casación 403/2012), en la que se lleva a cabo una recapitulación de la doctrina jurisprudencial relativa a la exigibilidad del estudio económico financiero en toda clase de instrumentos de ordenación urbanística, para terminar declarando, en un supuesto equivalente al ahora enjuiciado y en el que la Ley de Suelo de la Comunidad Autónoma de Madrid no exigía expresamente el estudio económico financiero, que «carece de consistencia la tesis del desplazamiento del derecho supletorio estatal por parte de la norma autonómica antes citada, por cuanto la propia literalidad del precepto, que se dice aplicado, no excluye la exigibilidad del indicado estudio económico financiero».

En consecuencia, la sentencia determina la declaración de nulidad del PATIVEL por no contener un estudio económico-financiero, preceptivo según la jurisprudencia mencionada.

Respecto la omisión de los preceptivos informes en materia de género, infancia y adolescencia, y familia, el Tribunal establece que según el artículo 4.bis de la Ley 9/2003, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, incorporado por la Ley 13/2016, de 20 de diciembre, la incorporación del informe de impacto de género en la tramitación de los planes resultaba exigible en la tramitación del PATIVEL. Según este artículo “Los proyectos normativos incorporarán un informe de impacto por razón de género que se elaborará por el departamento o centro directivo que propone el anteproyecto de ley o proyecto de norma, plan o programa de acuerdo con las instrucciones y directrices que dicte el órgano competente en la materia, y deberá acompañar la propuesta desde el inicio del proceso de tramitación”.

Así pues, el TSJV entiende que no consta en el expediente la emisión de un informe de esa naturaleza, que el documento nº 35 del expediente administrativo no puede considerarse informe de impacto por razón de género, por cuanto en dicho documento el Director General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje se limita a afirmar, sin más, que “no hay una afectación que pueda justificar el análisis desde la perspectiva de género”.  Lo mismo ocurre por lo que se refiere a los informes sobre impacto del plan en la infancia y la adolescencia y en la familia (documento nº 40 del expediente). Por todo ello, el TSJV establece que la omisión de estos informes comporta la nulidad del PATIVEL (para más información ver la STS, 3ª, Sección 5ª, de 6 de octubre de 2015).

Finalmente, en cuanto a que el PATIVEL no se ha sometido a una verdadera evaluación ambiental y territorial estratégica, habiéndose omitido la evaluación de las distintas alternativas posibles, el TSJV reproduce los artículos reguladores de la evaluación ambiental estratégica, así como de su contenido, esto es el art. 22 del Real Decreto Legislativo 7/2015; el artículo 47 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunidad Valenciana (LOTUP) ;  el artículo 5 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental , incluso hace alusión a la sentencia del TSJ de Andalucía, de 20 de octubre de 2011, dictada en el recurso contencioso administrativo número 507/2009, a los principios de cautela y de acción preventiva del Tratado sobre Funcionamiento de la Unión Europea de 25 de marzo de 1957; a la la STS, Sección 5ª, de 27 de septiembre de 2018; incluso hace alusión al Informe Anual de 2010 a las Cortes Generales del Defensor del Pueblo, el cual se plantea que “La evaluación ambiental está pensada no para alcanzar una declaración de viabilidad ambiental de los planes y proyectos sino para evitar agresiones a la naturaleza”.

Pues bien, ante este marco, el TSJV concluye que, en el PATIVEL, el análisis de las alternativas se basa, principalmente, en criterios económicos. No se produce un análisis profundo y con rigor desde el punto de vista ambiental de las distintas propuestas o alternativas presentadas, y así, descartada la primera opción (no actuación), a la hora de elegir entre las siguientes se opta por elegir la tercera atendiendo a los posibles costes económicos.

En efecto, la alternativa 1 se rechaza, y respecto de las otras dos, se escoge de manera puramente formal la Alternativa 3, desarrollada por el PATIVEL, y se rechaza la Alternativa 2, que se caracterizaría por una desclasificación generalizada de los suelos, principalmente urbanizables, del litoral en situación básica rural, con independencia de su estado jurídico-administrativo, sin analizarse desde el punto de vista ambiental.

Ambas alternativas, se dice, podrían ser válidas. Así, se indica que la principal dificultad para realizar la selección de alternativas se centra en la valoración de los posibles costes por responsabilidad patrimonial de la administración provocados por las distintas alternativas, ya que, desde el punto de vista medioambiental, tanto la Alternativa 2 como la 3 cumplen los objetivos de este Plan de Acción Territorial. Es decir, que la diferencia entre las dos es puramente económica.

Así pues, finaliza que los argumentos recogidos son retóricos sin tener en cuenta la realidad material del suelo afectado, que solo se recogen aspectos económicos, sin atender a aspectos ambientales, paisajísticos o territoriales, optando por la alternativa que menos indemnizaciones genere. En consecuencia, el TSJV estima también la alegación de la actora.

Por todo ello, se pone de relieve como la falta de documentos integrantes del Plan y la omisión de informes preceptivos es determinante para la nulidad de pleno derecho del PATIVEL. De la sentencia cabe destacar la valoración del Tribunal en considerar que el Plan no contenía un análisis técnico riguroso sobre la base de los aspectos medioambientales, paisajísticos o territoriales. Así como que no se analizaron las consecuencias que el PATIVEL podía tener para con la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, y demás factores mencionados.

Como ya se ha señalado en anteriores artículos de Terraqui, la falta de evaluación ambiental estratégica es causa de nulidad de pleno derecho de planes urbanísticos y territoriales. Sorprende que a estas alturas todavía se elaboren planes que no contengan verdaderas evaluaciones ambientales estratégicas.

Recogemos aquí dos de los artículos de Terraqui al respecto:

 

 

 

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

Galicia actualiza e innova su Ley de ordenación del territorio

El pasado 14 de enero de 2021 se publicó en el Diario Oficial de Galicia la Ley de Ordenación del Territorio de Galicia, la cual entra en vigor el próximo 14 de febrero de 2021. La norma actualiza la anterior Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de ordenación del territorio de Galicia y las Directrices de ordenación del territorio de Galicia de 2011, aprobadas mediante el Decreto 19/2011, de 10 de febrero, que eran el instrumento de ordenación del territorio de rango superior que serviría de marco de referencia para el desarrollo de la planificación territorial y urbanística de la Comunidad Autónoma.

Objeto

La ley hace un tratamiento integral del territorio, de manera que armoniza todas las escalas espaciales de la planificación y establece mecanismos de evaluación de los aspectos ambientales, territoriales, paisajísticos, económicos y sociales, contribuyendo a una mayor eficiencia del hecho planificador.

Objetivos

La norma pretende adecuarse a las políticas europeas, tales como la Estrategia territorial europea, el Libro verde sobre la cohesión territorial, la Agenda territorial de la Unión Europea 2020 y la Estrategia Europa 2020: una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, en la cual se apuesta por el fomento de las actividades que aprovechen las oportunidades que ofrece el territorio, sin menoscabar sus valores ambientales y culturales.

A través de la norma, se pretende que las políticas de planificación territorial se orienten a los principios y propuestas a escala europea y mundial, como son impulsar el desarrollo de infraestructuras verdes en todos los ámbitos territoriales y garantizar su consideración en la ordenación del territorio. De esta manera se crea una red interconectada de los espacios de mayor valor ambiental, paisajístico y cultural, planificada de manera estratégica y diseñada para la prestación de una extensa gama de servicios ecosistémicos y para proteger la biodiversidad, tanto de los asentamientos rurales como urbanos.

Aspectos destacables de la norma

Se destaca la posibilidad de tramitar en un único procedimiento, simultáneamente, la aprobación del instrumento de ordenación del territorio y la modificación del planeamiento urbanístico, respetándose en todo caso la autonomía municipal. También, para el otorgamiento de títulos habilitantes municipales relativos a edificaciones que se ubiquen en terrenos situados en varios municipios, un régimen de concurrencia procedimental con un único acto resolutorio. También destaca la posibilidad de suspensión cautelar motivada por la formulación de los instrumentos de ordenación del territorio, urbanísticos y otras figuras.

También cabe poner de relieve la regulación específica de la infraestructura verde, concebida para vertebrar el territorio, dotándolo de continuidad, siendo necesaria su definición con carácter previo a la planificación de las nuevas demandas de suelo. La norma destaca que la inversión en una infraestructura verde tiene una lógica económica: mantener la capacidad de la naturaleza para mitigar los efectos negativos del cambio climático, lo cual resulta mucho más rentable que reemplazar esos servicios perdidos por soluciones tecnológicas humanas mucho más costosas.  A tal efecto, se incorpora como marco de referencia previo para los planes que se elaboren las estrategias estatal y gallega de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas, que están desarrollándose por las dos administraciones.

Entre los fines y los objetivos fundamentales de la ordenación del territorio, se destacan, entre otros:

– La lucha contra el cambio climático, favoreciendo la adopción de medidas de mitigación y adaptación, aprovechando la transversalidad de la ordenación del territorio.

– La conectividad ecológica y la funcionalidad de los ecosistemas, la mitigación y la adaptación a los efectos del cambio climático, la desfragmentación de áreas estratégicas para la conectividad territorial entre los diferentes elementos constitutivos de la infraestructura verde, con especial referencia a los cauces fluviales y sus riberas y a los humedales, para preservar los recursos hídricos en el marco de una gestión integral del agua, así como a los demás corredores ecológicos, y la restauración de ecosistemas degradados.

– La prevención adecuada de los riesgos para la seguridad y la salud públicas y la eliminación efectiva de las perturbaciones que pudieran generarse.

– La recuperación y conservación y la puesta en valor del paisaje, como elemento de bienestar individual y colectivo con valores estéticos y ambientales y dimensión económica, cultural, social, patrimonial e identitaria, en orden a integrarlo en la planificación territorial y sectorial con incidencia sobre el mismo.

– La incorporación de la perspectiva de género como concepto transversal y transformador, a los efectos de conseguir un cambio de paradigma de los modelos de ciudades, adoptando enfoques del desarrollo urbano y territorial sostenibles, integrados y centrados en las personas y teniendo en cuenta la edad y el género.

Además de ello, la norma regula el Instituto de Estudios del Territorio como organismo autónomo adscrito a la consejería competente en materia de ordenación del territorio, cuyo objeto es analizar, estudiar y asesorar en materia de urbanismo y ordenación del territorio. También se hace hincapié en los derechos que se reconocen a la ciudadanía, así como sus deberes, promoviendo la más amplia participación social, garantizando los derechos de información y de iniciativa de las personas particulares. Asimismo, se garantiza el acceso de la ciudadanía a los documentos que integran los instrumentos de ordenación del territorio y al resto de información territorial durante los periodos de información pública y con posterioridad a su aprobación.

Principios y criterios orientadores

La norma se regirá por los principios de coordinación, cooperación y colaboración interadministrativas, con el fin de dar coherencia en la actuación de las administraciones públicas y garantía de la participación social. Estos principios se observarán en la elaboración, aprobación, ejecución y seguimiento de los instrumentos regulados en la presente ley.

En cuanto a los criterios orientadores, la Administración autonómica orientará sus políticas de actuación, en el ámbito del desarrollo sostenible, a favorecer la utilización racional y equilibrada del territorio bajo el principio del desarrollo territorial sostenible, de acuerdo con los siguientes criterios:

  1. La ordenación territorial como función pública desde una perspectiva de género e inclusiva.
  2. La sostenibilidad ambiental y la armonización de los requerimientos del desarrollo social y económico con la preservación y mejora del medioambiente urbano, rural y natural. A estos efectos, se procurará la ocupación, el uso y la construcción sostenibles del suelo y el desarrollo racional y equilibrado de las actividades en el territorio, garantizando su diversidad y óptimo aprovechamiento de acuerdo con su aptitud natural y su productividad potencial. Para ello, se tendrá en cuenta, en función de la escala de los diferentes instrumentos de ordenación del territorio, la Estrategia gallega de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas, con carácter previo a la ordenación de usos y actividades en el territorio.
  3. La solidaridad intergeneracional, cuya finalidad será garantizar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, teniendo en cuenta la consideración del suelo como recurso natural no renovable.
  4. La protección del medio natural y de los procesos ecológicos propios del suelo, la preservación de la biodiversidad y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, garantizando su recuperación.
  5. La protección del patrimonio natural, histórico y cultural.
  6. La promoción de la cohesión e integración sociales, así como la solidaridad autonómica, intermunicipal y municipal.
  7. La accesibilidad, garantizando un acceso equivalente, eficaz y sostenible a infraestructuras, equipamientos y servicios, en especial mediante redes de transporte integrado sostenibles.
  8. La garantía al derecho a la igualdad por parte de las personas con discapacidad a través de la promoción de la autonomía personal y la accesibilidad universal, erradicando cualquier forma de discriminación al respecto.
  9. La publicidad y la garantía de participación de la ciudadanía en los procedimientos de ordenación territorial.

Ejes fundamentales de la norma

La ordenación territorial debe pivotar sobre el desarrollo territorial sostenible; la racionalidad territorial, que entiende el suelo como un bien limitado y agotable; la cohesión social y económica, el impulso y la dinamización demográfica y la perspectiva de género; la necesidad de tener en cuenta la conectividad y la restauración ecológicas y las directrices de la Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas; el cuidado del paisaje como bien de especial interés; y la atención al sistema rural y costero no urbano de Galicia como un conjunto de espacios que desempeñan un papel territorial fundamental para la Comunidad Autónoma.

Tramitación y simplificación administrativa 

Tal como se ha avanzado anteriormente, con el fin de garantizar la eficacia de las determinaciones contenidas en los instrumentos de ordenación del territorio y los principios de celeridad, eficacia, simplificación administrativa y seguridad jurídica, se contempla la posibilidad de que se tramiten en un único procedimiento, simultáneamente, la aprobación del instrumento de ordenación del territorio y la modificación del planeamiento urbanístico, de acuerdo con el principio de autonomía municipal.

Igualmente, se regula la posibilidad de suspensión cautelar motivada por la formulación de un instrumento de ordenación del territorio, de los procedimientos de aprobación del planeamiento urbanístico y de sus instrumentos de gestión o ejecución, así como de los procedimientos de otorgamiento o la presentación de títulos habilitantes municipales para ámbitos determinados, así como la necesidad de sometimiento de los instrumentos de ordenación del territorio a evaluación ambiental estratégica ordinaria o simplificada, de conformidad y en los términos contemplados en la legislación básica estatal.

Instrumentos de ordenación del territorio

Las Directrices de ordenación del territorio son el instrumento que ofrece una visión global de la ordenación territorial de Galicia y que sirve de referencia para la formulación de los restantes instrumentos de ordenación del territorio y de los contemplados en la normativa urbanística, así como para las actuaciones con incidencia en el territorio que se desarrollen por las personas particulares y las administraciones públicas, con pleno respeto, en este último caso, a las competencias respectivas.

Dentro de la figura de los planes territoriales, se diferencian los planes territoriales integrados y los planes territoriales especiales, según su mayor o menor escala y ámbito de afección territorial:

  • Los planes territoriales integrados son instrumentos dirigidos a la organización de áreas geográficas supramunicipales que, bien por presentar características homogéneas, bien por su tamaño y relaciones funcionales, demanden una planificación de los usos del suelo, las actividades productivas, las infraestructuras y los equipamientos de tipo comarcal y de carácter integrado.
  • Los planes territoriales especiales podrán dar soporte a requerimientos especiales de planificación de ámbitos en función de sus características morfológicas, agrícolas, ganaderas, forestales, etnográficas, productivas, paisajísticas o ecológicas diferenciadas, que exijan una consideración y tratamiento unitarios. Estos planes tendrán como objetivo propio la definición de un modelo territorial que haga compatible el desarrollo y la defensa del medio natural a fin de conseguir un crecimiento equilibrado y una mejora de la calidad de vida de sus habitantes.

Se redefinen los planes sectoriales, como los instrumentos de ordenación del territorio que tienen por objeto ordenar y regular la implantación territorial de actividades sectoriales, estableciendo, en su caso, las condiciones generales para las futuras actuaciones que desarrollen dichos planes y definiendo los criterios de diseño y las características funcionales y de emplazamiento que garanticen su accesibilidad y coherente distribución territorial, según su naturaleza.

Los proyectos de interés autonómico se configuran como instrumentos de intervención directa en la ordenación del territorio de la Comunidad Autónoma, que tienen por objeto planificar y proyectar la ejecución inmediata de actuaciones que trascienden el ámbito municipal por su incidencia territorial, económica, social o cultural, su magnitud o sus singulares características que las hagan portadoras de un interés supramunicipal cualificado, que no tengan previsión ni acomodo en el planeamiento urbanístico.

Dado su carácter de instrumento directamente ejecutivo, la ley regula la ejecución de los proyectos de interés autonómico y la posible subrogación en la posición jurídica de la persona o entidad promotora privada de dicho proyecto que tenga atribuida su ejecución.

Se eliminan los planes de ordenación del medio físico, al entender que existen otras figuras de ordenación que ya están contempladas en la legislación vigente en materia de espacios naturales o en otra normativa sectorial relativa al ámbito afectado, o bien que podría acudirse a las figuras de los planes territoriales integrados o especiales o de un plan sectorial para alcanzar sus fines, según sus objetivos. Desaparece la regulación de los programas coordinados de actuación, dado su carácter netamente inversor.

Evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación del territorio

Como norma general, todos los instrumentos de ordenación del territorio y sus modificaciones se sujetan a evaluación ambiental estratégica ordinaria, según lo establecido en el artículo 22 de la norma. Asimismo, serán objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación del territorio, así como de los planes territoriales especiales y los proyectos de interés autonómico y sus modificaciones, con las salvedades que se contienen en el artículo.

Vinculación de las determinaciones de los instrumentos de ordenación del territorio

Los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos conforman un sistema integrado que se articula según los principios de competencia, especialidad y coordinación. En todo caso, las competencias en materia de ordenación del territorio habrán de ejercerse sin perjuicio de las que se deriven de las diferentes normativas sectoriales que resulten de aplicación.

Los instrumentos de ordenación del territorio habrán de redactarse de forma que quede garantizada la coherencia entre todos ellos, teniendo en cuenta el alcance y grado de vinculación de sus determinaciones, que pueden ser las siguientes:

  • Determinaciones de aplicación directa, que serán inmediatamente aplicables a los terrenos sobre los que incidan y que, como determinaciones de ordenación territorial, prevalecerán sobre las previsiones contrarias del planeamiento municipal.
  • Determinaciones vinculantes para el planeamiento, que no tendrán aplicación directa e inmediata, pero obligan a atenerse a su contenido al elaborar, aprobar y modificar la planificación urbanística local, bien sea cuando se decida llevarla a cabo, bien sea en el plazo previsto en la propia determinación.
  • Determinaciones orientativas, que constituirán criterios, directrices y guías de actuación de carácter no vinculante, informadores de las pautas que la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia estima adecuadas para la actuación territorial de los poderes públicos.

 Los instrumentos de ordenación del territorio, en congruencia con su escala territorial y con los fines perseguidos, podrán modificar, justificadamente, el régimen de usos y condiciones de la edificación previstos en la normativa urbanística vigente para el suelo rústico.

Añadir que en los supuestos previstos en la ley y con pleno respeto a la autonomía municipal, se tramitarán simultáneamente, mediante uno de los procedimientos contemplados en el capítulo III de la ley, la aprobación del instrumento de ordenación del territorio y la modificación del planeamiento urbanístico, en los extremos estrictamente afectados por las determinaciones del instrumento de ordenación territorial y para garantizar su efectividad.

Eficacia de los instrumentos de ordenación del territorio

La eficacia de los instrumentos de ordenación del territorio requerirá de la publicación del decreto de aprobación definitiva y de sus disposiciones normativas. En el caso de tramitación simultánea en un único procedimiento del instrumento de ordenación del territorio y de la modificación del planeamiento urbanístico según lo dispuesto en el número 4 del artículo 20, el decreto adoptado por el Consello de la Xunta tendrá por objeto tanto la aprobación definitiva del instrumento de ordenación del territorio como la aprobación definitiva de la modificación del planeamiento urbanístico.

Con carácter previo a la publicación, los instrumentos de ordenación del territorio y sus modificaciones se inscribirán en el Registro de Ordenación del Territorio y Planeamiento Urbanístico de Galicia.

Por otro lado, la aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio conllevará la declaración de utilidad pública e interés social y la necesidad de ocupación de los bienes y adquisición de derechos afectados, a fines de expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y la misma haya de producirse por expropiación. Esa aprobación determinará la declaración de prevalencia de los usos previstos en el instrumento de ordenación del territorio sobre cualquier otro uso posible del suelo incluido en su ámbito, sin perjuicio del necesario respeto a las competencias estatales y a la prevalencia que, de acuerdo con la normativa de aplicación, tengan otros planes o instrumentos sectoriales.

De esta manera, mediante la presente Ley de ordenación del territorio de Galicia se establecen los principios, objetivos y criterios básicos, y se regulan los instrumentos necesarios para la articulación de la política territorial y la ordenación del espacio físico en la Comunidad Autónoma de Galicia. Todo ello orientado a las políticas e iniciativas europeas, poniendo el acento en el desarrollo de infraestructuras verdes, la lucha contra el cambio climático, la conectividad ecológica y la funcionalidad de los ecosistemas, la participación ciudadana, la perspectiva de género, la simplificación administrativa, integrando la evaluación ambiental en los instrumentos de ordenación del territorio.

 

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

Se formula la declaración ambiental estratégica del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030

El pasado 11 de enero de 2021 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Resolución de 30 de diciembre de 2020, de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, por la que se formula la declaración ambiental estratégica del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030.

El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030 (PNIEC) forma parte de los instrumentos de planificación propuestos por el Gobierno de España para cumplir con los objetivos y metas de la Unión Europea en el marco de la política energética y climática, junto con el nuevo Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030, el anteproyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética y la Estrategia a Largo Plazo para una Economía Moderna, Competitiva y Climáticamente Neutra en 2050 y el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima.

  1. Objetivos del PNIEC

Su objetivo principal se centra en la mitigación del cambio climático (CC), mediante la reducción de los niveles de los gases de efecto invernadero que se emiten a la atmósfera, tanto en la generación de energía eléctrica a partir de fuentes no renovables, como en el uso de maquinaria industrial, calefacciones, sistemas de refrigeración, vehículos, etc., que requieren la quema de productos orgánicos para su funcionamiento. Su importancia es fundamental, pues una efectiva mitigación del CC contribuirá a frenar el deterioro natural y la recuperación de los ecosistemas, así como a una mejora de la salud humana.

Mediante el PNIEC se pretenden alcanzar los siguientes objetivos para el 2030:

−  23% de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) respecto a 1990.

−  42% de renovables sobre el uso final de la energía.

−  39,5% de mejora de la eficiencia energética.

−  74% de energía renovable en la generación eléctrica.

Para ello, el PNIEC  propone la implementación de diferentes medidas para cada una de las cinco dimensiones establecidas por la Unión de la energía, esto es, las conclusiones adoptadas por el Consejo sobre el futuro de los sistemas energéticos de la Unión de la Energía en las que se definen las prioridades y los principios para la elaboración de las futuras políticas destinadas a garantizar la transición energética hacia un sistema energético asequible, seguro, competitivo, fiable y sostenible:

  • Seguridad de suministro, solidaridad y confianza.
  • Un mercado energético totalmente integrado.
  • Eficiencia energética.
  • Descarbonización de la economía.
  • Investigación, innovación y competitividad.
  1. Sometimiento del PNIEC a evaluación ambiental estratégica

De acuerdo con el artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, son objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes que se adopten o aprueben por una Administración pública cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria.

Asimismo, cabe decir que la evaluación ambiental estratégica realizada no exime que los proyectos individualizados contemplados en las medidas y acciones del PNIEC 2020-2030, sean sometidos a evaluación de impacto ambiental. A tal efecto, en el Estudio Ambiental Estratégico (EsAE) del PNIEC, se concretan unos criterios ambientales estratégicos para que puedan ser tenidos en consideración a la hora de llevar a cabo la evaluación ambiental de los proyectos y de otros planes derivados de este.

El PNIEC es, a su vez, el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental, así como de otros planes y programas a nivel estatal y autonómico por lo que debe ser objeto de evaluación ambiental estratégica de carácter ordinario, en cumplimiento del artículo 6.1, de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

Sentando lo anterior, los principales elementos evaluados para la aprobación de la declaración ambiental estratégica del PNIEC fueron los siguientes:

  • Información del programa: promotor y órgano sustantivo, alcance, justificación y objeto, medidas contempladas y ámbito

Promotor y órgano sustantivo: La Oficina Española de Cambio Climático y la Dirección General de Política Energética y Minas, ambas del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD), actúan solidariamente como promotor y órgano sustantivo del plan.

Alcance, justificación y objeto del PNIEC: El marco de la política climática y energética en España está determinado por el contexto internacional y la política de la Unión Europea cuyo marco normativo aporta certidumbre regulatoria y condiciones favorables para que se lleven a cabo las inversiones, faculta a los consumidores europeos para que se conviertan en actores en la transición energética y fija objetivos vinculantes para la UE en 2030. El objeto del PNIEC es contribuir a la consecución de dichos objetivos. El PNIEC tendrá un alcance nacional puesto que el conjunto de medidas que pretende desarrollar, centradas en las cinco dimensiones en las que se divide el plan, se proyectan en el conjunto de España en un plazo temporal concreto: 2021-2030.

Objetivos del PNIEC: El objetivo principal del PNIEC es reducir las emisiones de GEI en un 23% con respecto a 1990 de modo que se logre alcanzar la neutralidad climática en España en 2050. Para alcanzar los objetivos generales y operativos del PNIEC se ha propuesto la implementación de diferentes medidas para cada una de las cinco dimensiones establecidas por la Unión de la Energía.

Ámbito del plan: El plan es de aplicación a todo el territorio nacional.

Ejecución del Plan (calendario y financiación): La ejecución de las medidas que abarca el plan se realizarán en el periodo 2021-2030, con proyección en los años siguientes hasta que en 2050 se consigan los objetivos propuestos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. En este sentido, para la realización de las actuaciones deberán identificarse las fuentes de financiación que apoyarán la ejecución del Plan.

  • Elementos ambientales más significativos: potenciales impactos positivos y negativos

El principal efecto ambiental del PNIEC será la reducción en las emisiones de gases de efecto invernadero. En consecuencia, el PNIEC tendrá efectos relevantes sobre la población, particularmente sobre la salud humana, debido a la reducción de los contaminantes atmosféricos, lo que se traduce en una mejora en la calidad de vida. Otros efectos positivos serán los relacionados con la reducción de la dependencia energética de los combustibles fósiles, el fomento de la diversificación energética y del autoabastecimiento, así como, la dinamización socioeconómica y la creación de empleo ligados al nuevo modelo energético. Además, se asume una mejora del suministro de energía y de las condiciones de acceso a la energía de los consumidores más vulnerables, disminuyendo el coste e incrementando la eficiencia y reduciendo la pobreza energética.

Sin embargo, el desarrollo de las cinco dimensiones planteadas en el plan para conseguir el objetivo final de descarbonización de la sociedad española se estructura en una serie de medidas que derivarán en lo que el promotor denomina acciones y transformaciones, con mayor o menor grado de desarrollo en el territorio, lo que se traduce en que algunas de ellas podrán generar efectos tanto positivos como negativos sobre los elementos del medio, a corto, medio y largo plazo.

Así, en cuanto a los potenciales impactos negativos, se prevé un aumento significativo de generación de energía proveniente de fuentes renovables. El objetivo es instalar 59 GW de capacidad adicional de renovables, de forma que para el año 2030 la potencia total instalada en el sector eléctrico sea de unos 161 GW, de los que 50 GW procederán de la energía eólica (terrestre y marina), 39 GW serán de solar fotovoltaica; 27 GW de los ciclos combinados de gas; 16 GW de la hidráulica; 9,5 GW de bombeo hidráulico; 7 GW solar termoeléctrica y 3 GW de la energía nuclear, así como cantidades menores de otras tecnologías.

El cambio de modelo energético que plantea el PNIEC a través de la descarbonización, implica el desmantelamiento de instalaciones de producción de energía eléctrica con fuentes no renovables, como el carbón o la energía nuclear, lo que tendrá consecuencias importantes sobre la población y la socioeconomía de las comarcas afectadas, que tratará de minimizarse a través de las medidas que se desarrollarán en la Estrategia de Transición Justa que se integra en el propio plan.

  • Medidas para paliar los efectos negativos del plan

En el capítulo 8 del Estudio ambiental estratégico se realiza una propuesta de medidas y recomendaciones cuyo objetivo es, por un lado, mejorar la integración ambiental del PNIEC a nivel estratégico, y por otro, reducir el impacto ambiental de proyectos que deriven de su aplicación.

A nivel estratégico se plantean medidas de carácter transversal, acciones orientadas al despliegue e integración en el territorio de las energías renovables, y medidas para las transformaciones sectoriales.

Así, para facilitar la integración de las energías renovables en el sistema eléctrico nacional, se plantea tanto la integración territorial de la planificación nacional de la red de transporte y distribución de energía eléctrica (Plan de la Red de Transporte de Energía Eléctrica 2021-2026, en elaboración) como la de las respectivas planificaciones estratégicas del bombeo hidráulico y del almacenamiento de baterías, con criterios ambientales. Finalmente se establece un marco político estratégico para equilibrar socialmente la progresiva reducción del consumo de energías de fuentes no renovables que promueve el PNIEC. Este marco viene implementado por la Estrategia de Transición Justa.

Respecto a las medidas estratégicas para las transformaciones sectoriales, para cada sector económico se establece un conjunto de acciones orientadas principalmente a reforzar el potencial efecto ambiental positivo y a asegurar la consideración de medidas preventivas en aquellos planes estatales sectoriales concurrentes.

En particular, respecto al sector transportes se contempla la adaptación al PNIEC de los instrumentos de planificación de infraestructuras de transporte y de planificación urbana y de gestión de la movilidad urbana (puntos de recarga, gálibos, cambio modal, etc.); medidas para promover una adecuada gestión del incremento en la producción de residuos asociada a la renovación del parque automovilístico; control ambiental de las baterías para vehículos eléctricos y fomento de un segundo uso de las baterías de los coches una vez que dejan de ser útiles. Y También se prevén medidas para fomentar el uso de biocombustibles avanzados (bioetanoles, biodiesel y biogás), con menores emisiones de GEIs directas e indirectas.

En relación con el sector residencial, servicios y edificación, las acciones previstas se desarrollarán en el contexto de la mejora de viviendas y pequeños establecimientos. Por ello, será de especial importancia la formación de los distintos agentes que intervienen en esta transformación (fabricantes, instaladores, empresas constructoras, etc.) a través de instrumentos específicos (guías, cursos, asesoramiento técnico), cuyas pautas generales se establecerán a nivel nacional.

En el sector industrial, se recomienda que primen aquellas tecnologías que no dependan en exceso de minerales o conocimientos externos a la Unión Europea, favoreciendo aquellos proyectos de tecnología «autóctona» europea.

En el sector agrario se elaborarán criterios e instrucciones técnicas, que puedan incorporarse a la normativa o servir de referencia o de buenas prácticas (fertilización, riego y gestión del agua en la agricultura, consumo de energía en las explotaciones agrícolas, modalidades de cultivo, gestión de purines, valorización de residuos y subproductos agrarios, aprovechamiento de biomasa).

Para la gestión de residuos se prevé la incorporación de las modificaciones pertinentes en los instrumentos normativos y técnicos de referencia a nivel nacional, la adaptación de los planes de gestión de los residuos sólidos urbanos a las nuevas circunstancias, la implantación del uso de subproductos por parte de las empresas, el impulso a la creación de instalaciones específicas para el procesado de los residuos de instalaciones eólicas y solares que llegan al final de su vida útil, así como sistemas de gestión de baterías de vehículos eléctricos e híbridos.

Respecto a los gases renovables, en la Hoja de Ruta del Hidrógeno Renovable y la Hoja de Ruta del Biogás, como instrumentos de desarrollo del PNIEC deberán incorporarse las medidas ambientales necesarias para corregir los impactos ambientales. Se tomarán en consideración las medidas necesarias para asegurar la sostenibilidad en la producción de biometano, especialmente a través del cálculo de la Huella de Carbono en su ciclo de vida.

  • Seguimiento ambiental del PNIEC

En lo que se refiere al seguimiento ambiental del PNIEC, serán la Oficina Española de Cambio Climático junto con la Secretaría de Estado de Energía, a través de la Subdirección General de Prospectiva, Estrategia y Normativa en Materia de Energía (SGPEN), los órganos responsables del Programa de Vigilancia Ambiental del PNIEC.

Este seguimiento se realizará a través de las medidas e indicadores que se han propuesto durante la evaluación ambiental del Plan y que se indican en el capítulo 9 del EsAE. El objeto de este seguimiento es verificar la eficacia de las medidas ambientales (medidas de carácter transversal, acciones orientadas al despliegue e integración en el territorio de las energías renovables y acciones para las transformaciones sectoriales) propuestas en el EsAE, modificándolas y adaptándolas a las nuevas necesidades que en su caso se pudieran detectar, ya que el seguimiento es un instrumento dinámico. Se debe tener en cuenta que, dado que gran parte de las actuaciones del plan se van a ejecutar a través de planes específicos y de proyectos que están sometidos en una elevada proporción a evaluación ambiental, en todos estos casos se va a realizar un seguimiento ambiental individualizado de cada uno de ellos, según determinen sus correspondientes declaraciones o informes ambientales. Como el EsAE informa, el sistema de seguimiento diseñado deberá tener en cuenta, tanto el seguimiento de los planes específicos y de los proyectos individuales, como del conjunto y de las propias determinaciones del PNIEC.

  • Determinaciones ambientales de la declaración ambiental estratégica

El PNIEC, a través de las medidas que pondrá en marcha, aborda varios de estos criterios de forma manifiesta, especialmente los relacionados con la lucha frente al cambio climático, la mejora de la calidad del aire y, en consecuencia, la salud humana. Sin embargo, otros criterios requieren de la aplicación de medidas ambientales que acompañen a las propias medidas del plan.

Además de las medidas estratégicas para la integración ambiental del plan y de las recomendaciones de medidas preventivas, correctoras y compensatorias a aplicar en los futuros proyectos que deriven del PNIEC, como se describe en el EsAE, se deberán considerar las siguientes determinaciones ambientales, algunas de las cuales hacen mayor hincapié sobre las medidas y recomendaciones ya incluidas en el propio EsAE. Y, en cualquier caso, deberá primar el conocimiento para prever las consecuencias negativas de la aplicación del plan y dar soluciones anticipadas. A continuación, se citan las determinaciones ambientales que, junto con las medidas ambientales y recomendaciones propuestas en el plan, se deberán tener en cuenta durante la aplicación del mismo:

  • Sobre los objetivos ambientales:

– Avanzar hacia una planificación equitativa de las medidas que aborda el PNIEC, de forma que se compensen beneficios y perjuicios en las poblaciones afectadas, en consonancia con la Estrategia de Transición Justa.

– Contribuir a un desarrollo rural sostenible y justo para todos los habitantes, fomentando el autoabastecimiento energético de los pueblos para incrementar la soberanía energética, a la vez que se fomentará la repoblación o mantenimiento de la población existente en zonas vulnerables al despoblamiento.

– Favorecer la capacidad de resiliencia del territorio en todas aquellas actuaciones derivadas del plan con incidencia directa territorial promoviendo los servicios exosistémicos.

– Fomentar la economía circular, priorizar actuaciones que no generen residuos o los minimicen a través del reciclaje y la reutilización, en consonancia con la Estrategia Española de Economía Circular.

– Fomentar la utilización sostenible de los recursos naturales y detener la pérdida de biodiversidad.

– Protección, gestión y ordenación del paisaje y fomento de las actuaciones que impliquen la protección y revalorización del patrimonio cultural.

– Contribuir al mantenimiento de un estado de conservación favorable de los ecosistemas naturales, y en particular, de los hábitats y especies que son objeto de conservación en los espacios naturales protegidos y en la Red Natura 2000 (ZEPA y LIC/ZEC), tanto terrestres como marinos.

– Contribución al logro del buen estado ambiental del medio marino y de las aguas continentales de acuerdo con la Directiva Marco de Estrategia Marina (Directiva 2008/56/CE) y la Directiva Marco del Agua (Directiva 200/60/CE), respectivamente.

En el documento se concretan las determinaciones ambientales que, junto con las medidas ambientales y recomendaciones propuestas en el plan, se deberán tener en cuenta durante la aplicación del mismo. Seguidamente se describen los apartados de las determinaciones ambientales contenidas en el documento:

  • Sobre la relación con otros planes:

Los proyectos que se deriven de la aplicación del PNIEC deberán ser compatibles con la planificación sectorial concordante de ámbito nacional, regional, supramunicipal o municipal, vigente o en proyecto, y en el caso necesario arbitrar medidas concretas para integrar las acciones y determinaciones de dicha planificación.

Por ello, se recomienda promover el desarrollo de los planes de energía y clima de las comunidades autónomas, enmarcados dentro de la política global de ordenación del territorio de cada comunidad, e integrando en la planificación criterios ambientales y territoriales. En este sentido, se indica que sería deseable que la planificación incorporara, al menos, las siguientes cuestiones:

– Zonificación de aptitud ambiental y territorial para la implantación de las instalaciones de energías renovables, en particular solar fotovoltaica y eólica, según la sensibilidad ambiental y territorial al desarrollo de dichos proyectos de manera que se favorezca el proceso de tramitación de las instalaciones.

– Coordinación territorial con el resto de las infraestructuras necesarias para la evacuación de la energía eléctrica producida y previstas en la planificación estatal (subestaciones y redes de distribución y transporte de electricidad). Se recomienda promover, en colaboración con las administraciones competentes, la elaboración de Planes de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS) y la ejecución de las medidas contenidas en los mismos, así como de los Planes de Transporte al Trabajo puestos en marcha por las empresas. En la implantación y desarrollo de los PMUS se promoverá también la regulación de la ocupación del suelo público con criterios de movilidad sostenible, las restricciones de tráfico en momentos de mayor contaminación, el impulso del vehículo compartido, la regulación del aparcamiento, la promoción del uso de la bicicleta y la mejora y promoción del transporte público.

Se recomienda que el planeamiento urbanístico tenga en consideración las transformaciones impulsadas por el PNIEC en el sector residencial, servicios y edificación en materia de rehabilitación energética de edificios e instalaciones de generación distribuida y autoconsumo, previendo sus potenciales impactos paisajísticos y sobre el patrimonio cultural.

Se recomienda promover la adaptación de los planes de gestión de residuos municipales con el fin de adoptar la reducción progresiva en la tasa de vertido de residuos sólidos de competencia municipal que promueve el PNIEC.

En los instrumentos de la planificación forestal nacional y regional se recomienda incorporar criterios de gestión de las masas forestales que permitan, por una parte, mejorar su eficiencia como sumideros de carbono, y por otra, conseguir un aprovechamiento de la biomasa sostenible que garantice la preservación de los servicios ecosistémicos del monte.

Los instrumentos que articulan a nivel nacional y autonómico la Política Agraria Comunitaria deberán articular las medidas del PNIEC que promueven la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y la adaptación al cambio climático (creación de sumideros de carbono) en los subsectores agrícola y ganadero. Estas medidas deberán potenciar los aspectos ambientalmente más positivos (eficiencia en el uso de la energía, los nutrientes y el agua) y prevenir los potenciales impactos negativos, asociados a un posible incremento en el consumo de agua para fines agrícolas. Se recomienda promover el desarrollo de la Estrategia de Transición Agroecológica por sus aportaciones a una transición energética climáticamente neutra, además de otros beneficios ambientales, en particular sobre la biodiversidad y la economía circular.

  • Sobre la adaptación y mitigación frente al cambio climático:

El despliegue de las medidas del PNIEC se deberá realizar desde la perspectiva de incrementar la resiliencia del territorio ante el cambio del clima en función de los usos del suelo donde se desarrollen las actuaciones programadas. Debido a las emisiones de gases de efecto invernadero que conlleva la combustión de la biomasa se deberá garantizar que el balance energético del sistema producción-uso será neutro en carbono, debiéndose fomentar el principio de proximidad de origen del recurso. En la penetración de los biocarburantes en el transporte, así como en la creación de sumideros agrícolas de carbono, se recomienda incorporar el análisis del ciclo de vida de los cultivos como criterio de selección de las especies y de los sistemas de explotación.

En el caso de la importación de materias primas para la fabricación de biocombustibles se deberá tener en cuenta, así mismo, el ciclo de vida de los productos importados. En la medida relativa a la promoción de gases renovables, se recomienda incluir medidas para la detección y mitigación de las emisiones fugitivas generadas en los diferentes procesos para la obtención de calor y electricidad a partir de biometano. Se recomienda que entre los mecanismos de actuación del PNIEC y en coordinación con los organismos competentes, se promuevan medidas para favorecer la penetración de biocarburantes avanzados en los subsectores del transporte marítimo y aéreo, estudiándose el desarrollo de posibles fórmulas que incentiven su uso por los operadores. Se recomienda que la Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo contemple la promoción de los productos Km0, favoreciendo un modelo de producción, distribución y consumo de alimentos que reduzcan el consumo energético en toda la cadena de distribución, así como la disposición de un etiquetado que tenga en cuenta las emisiones de CO2 de producto, incluyendo su transporte. Debido a la profusión de estudios científicos que avalan la funcionalidad de los humedales de agua dulce y costeros y de las praderas de fanerógamas marinas como sumideros de carbono, sería recomendable plantear en el marco del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) la incorporación de su cómputo en las metodologías del IPCC, promoviendo de esta forma su restauración y conservación.

El resto de determinaciones ambientales hacen referencia a los sumideros agrícolas; los sumideros forestales; la calidad del aire; la protección y conservación de la geología y los suelos; la planificación hidrológica y protección del medio hídrico; la protección de la biodiversidad y de los espacios protegidos y la Red Natura 2000; la flora, la vegetación y los hábitats naturales; la fauna y sus hábitats; la protección del medio marino; la conservación y protección del paisaje; los usos de suelo; la población, salud humana y bienes materiales; el desarrollo social y económico (Transición Justa); la economía circular (Consumo de recursos y generación de residuos); los efectos acumulativos y sinérgicos; la coordinación y cooperación; el Seguimiento Ambiental, con indicadores de biodiversidad, de pérdida de hábitat y socioeconómicos de impacto del PNIEC. Y finalmente la Evaluación Ambiental de las medidas y actuaciones que deriven del Plan cuando así lo recoja la normativa ambiental y sectorial.

Conclusiones

De esta manera, mediante las medidas y las determinaciones ambientales establecidas en el PNIEC y en la declaración ambiental estratégica, se considera que el PNIEC no producirá impactos adversos significativos sobre el medio ambiente.

Habrá que ver el encaje entre la ambición de este plan y de las obligaciones que se derivan del mismo ya que conllevan una alta complejidad de carácter técnico, en consonancia con la magnitud de los retos que se pretenden combatir, como el cambio climático, la mejora de la calidad del aire y, en consecuencia, de la salud humana.

Además, su adecuada implementación exige una activa coordinación entre los distintos departamentos implicados de la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las corporaciones locales, con otros agentes sociales procedentes del sector académico, las organizaciones no gubernamentales (en particular de conservación de la naturaleza) y las empresas del sector, con el fin de promover la participación y el intercambio de conocimiento.

Y, finalmente, no debe pasarse por alto la obligación de contar con los recursos humanos necesarios para controlar la adecuada implementación del PNIEC y de los proyectos que se desarrollen a su amparo. Como la declaración ambiental estratégica señala, “la simplificación de los trámites administrativos para nuevos proyectos de energías renovables no debe ir en detrimento de la calidad de la evaluación de impacto ambiental”.

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de la Conectividad y Restauración Ecológicas

El pasado 27 de octubre de 2020 el Consejo de Ministros aprobó la Estrategia Nacional de Infraestructura Verde y de Conectividad y Restauración Ecológicas en adelante, la Estrategia) , enmarcado en el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático.

La Estrategia da cumplimiento a la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, por la que se modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, y aborda uno de los problemas fundamentales para la conservación de la naturaleza en España: el deterioro de los ecosistemas y sus servicios, así como su fragmentación, fruto de 50 años de alteraciones por un desarrollo, a menudo, poco sostenible.

De acuerdo con la Comisión Europea, la Infraestructura Verde es una red estratégicamente planificada de espacios naturales y semi-naturales y otros elementos ambientales diseñados y gestionados para ofrecer una amplia gama de servicios de los ecosistemas. Incluye espacios verdes (o azules si se trata de ecosistemas acuáticos) y otros elementos físicos en áreas terrestres (naturales, rurales y urbanas) y marinas (Infraestructura verde: mejora del capital natural de Europa. Comunicación de la Comisión Europea, 2013).

Para poder cumplir con sus funciones, la Estrategia debe ser dinámica y adaptativa. La inversión en una Infraestructura Verde tiene también una lógica económica: optar por soluciones basadas en la naturaleza para, por ejemplo, mitigar los efectos negativos del cambio climático, es más rentable que sustituir esos servicios perdidos por soluciones tecnológicas.

La visión de futuro del documento es que en 2050 se habrá consolidado en España una Infraestructura Verde del territorio a escala nacional que garantice: la reducción de la fragmentación de hábitats y ecosistemas, la mejora de la conectividad ecológica del territorio, la provisión de servicios de los ecosistemas clave para el bienestar humano (de regulación, abastecimiento y culturales), la mitigación de los efectos del cambio climático, tanto en el ámbito del medio rural como en el urbano, y la mejora de la resiliencia climática y la capacidad de adaptación de las sociedades frente al cambio climático y los riesgos que conlleva.

Los 4 objetivos generales de la Estrategia son los siguientes:

  • Aplicar herramientas de planificación y gestión territorial diseñadas desde un planteamiento que vincule lógicamente las actuaciones con los resultados esperados de conservación de la biodiversidad, de mantenimiento y restauración de la conectividad y la funcionalidad de los ecosistemas y sus servicios. Esta planificación y gestión se apoyará en la evaluación sistemática de los resultados como fuente de información para la mejora continua. La aplicación de estas herramientas debe contribuir a la mitigación de los efectos y presiones que los actuales modelos de desarrollo generan sobre el medio ambiente, así como a la adaptación ante cambios globales y difícilmente eludibles como el cambio climático.
  • Fortalecer la coordinación efectiva entre las distintas Administraciones Públicas y sus respectivos órganos con el fin de implantar con éxito la Infraestructura Verde.
  • Maximizar la integración transversal de los conceptos, objetivos y planteamientos de la Infraestructura Verde en los distintos niveles de la planificación territorial. La integración se alcanzará mediante la actuación de equipos humanos transdisciplinares adecuadamente formados y capacitados, el establecimiento de protocolos de priorización, la implementación de procedimientos adecuados de información y participación pública y el impulso y reconocimiento de las contribuciones propuestas o apoyadas por la sociedad civil.
  • Promover la mejora del conocimiento, la investigación y la transferencia de información en el marco de los objetivos de la Infraestructura Verde, así como la difusión de información a todos los niveles de la sociedad, con el fin de conseguir una adecuada sensibilización acerca de la relevancia de este instrumento de conservación ambiental.

Estos cuatro objetivos generales se proyectan, a su vez, en ocho metas estratégicas:

  • META 0. Identificar y delimitar espacialmente la red básica, a diferentes escalas, de la Infraestructura Verde en España.
  • META 1. Reducir los efectos de la fragmentación y de la pérdida de conectividad ecológica ocasionados por cambios en los usos del suelo o por la presencia de infraestructuras.
  • META 2. Restaurar los hábitats y ecosistemas de áreas clave para favorecer la biodiversidad, la conectividad o la provisión de servicios de los ecosistemas, priorizando soluciones basadas en la naturaleza.
  • META 3. Mantener y mejorar la provisión de servicios de los ecosistemas de los elementos de la Infraestructura Verde.
  • META 4. Mejorar la resiliencia de los elementos vinculados a la Infraestructura Verde favoreciendo la mitigación y adaptación al cambio climático.
  • META 5. Garantizar la coherencia territorial de la Infraestructura Verde mediante la definición de un modelo de gobernanza que asegure la coordinación entre las diferentes escalas administrativas e instituciones implicadas.
  • META 6. Incorporar de forma efectiva la Infraestructura Verde, la mejora de la conectividad ecológica y la restauración ecológica en las políticas sectoriales, especialmente en cuanto a la ordenación territorial y la ordenación del espacio marítimo, y la evaluación ambiental.
  • META 7. Asegurar la adecuada comunicación, educación y participación de los grupos de interés y la sociedad en el desarrollo de la Infraestructura Verde.

Estas metas se desarrollan a través de diversas líneas de actuación. Asimismo, cada línea de actuación se llevará a cabo mediante acciones concretas (las cuales quedan fuera del marco estratégico, por lo que no se incluyen en la Estrategia nacional).

En el año 2050 debe estar completamente implementada. A dichos efectos, la Administración General del Estado (en adelante, AGE) desarrollará sus acciones en el ámbito de sus competencias mediante programas de trabajo trienales. Se desarrollará un primer programa de trabajo por parte de la AGE dentro del primer año tras la aprobación de la Estrategia nacional y con un marco temporal de tres años desde su aprobación, coincidiendo con el período para que cada una de las Administraciones autonómicas desarrolle sus propias Estrategias.

Tras este período, se llevará a cabo una revisión de la Estrategia nacional incorporando las acciones desarrolladas por la AGE durante el mismo y adaptándola al desarrollo llevado a cabo durante este período de la Infraestructura Verde europea.

En el contenido de las Estrategias de las Comunidades Autónomas deberán tenerse en cuenta los espacios protegidos, los hábitats en peligro de desaparición y de especies en peligro de extinción, las áreas de montaña, los cursos fluviales, los humedales, las vías pecuarias, las corrientes oceánicas, los cañones submarinos, etc., y su régimen jurídico, así como otras prescripciones de la Ley, tales como la mejora de la coherencia y la conectividad de la Red Natura 2000, en consonancia con lo establecido en la presente Estrategia, y de otras Leyes relacionadas materialmente con la finalidad o el contenido de la propia Estrategia (por ejemplo, en materia de ordenación del territorio y urbanismo, responsabilidad por daños ambientales, infraestructuras de transporte o vías pecuarias), así como, en el ámbito de sus competencias, la correspondiente legislación autonómica en la materia.

En cuanto al seguimiento de la Estrategia, se contienen como elementos del Plan de Seguimiento:

  • Las fichas del grado de cumplimiento de las acciones: cada una de las acciones contará con su ficha de detalle en la que se indique el responsable, actuaciones y presupuesto asociado en los planes de gestión de los departamentos implicados.
  • Los indicadores de seguimiento: se recogen en las fichas de acciones. Deben basarse en información de calidad y consistente, que refleje la realidad de la situación y den una medida de las acciones realizadas y su impacto.
  • Los informes de seguimiento: comenzando en el año de aprobación de cada programa de acciones, se realizará un informe al completarse el mismo en el que se recogerá el grado de avance y ejecución de las acciones previstas en cada periodo. Cada una de las acciones contará con su ficha de detalle, con indicación del presupuesto asociado en los planes de gestión de los departamentos implicados, para favorecer su ejecución y seguimiento permanente.
  • Los informes intermedios de evaluación: cada Administración en el marco de sus competencias, podrá establecer la elaboración de informes intermedios. Estos informes se llevarán a cabo en un marco temporal mayor, siendo un período adecuado a realizarlos cada 10 años. Estos informes intermedios, además de la recopilación de la información recogida en los informes de seguimiento, incluirán una evaluación en las desviaciones respecto a la Estrategia de manera global, proponiéndose medidas correctoras para los siguientes períodos. Preferiblemente, su elaboración será realizada por un organismo externo e independiente atendiendo a los criterios de transparencia, participación y colaboración. Para todo este proceso de evaluación se contará con el apoyo de un organismo externo experto y referente en la materia.

Los procesos de seguimiento y evaluación de las estrategias, tanto a nivel estatal como autonómico y local, deberán contar en todo momento con mecanismos de participación ciudadana y de los agentes socio-económicos.

Por lo que se refiere a la relación de la Estrategia con la lucha contra el cambio climático, cabe destacar que el desarrollo de la Infraestructura Verde es una de las más extensas herramientas aplicables, económicamente viables y efectivas para combatir los impactos del cambio climático y ayudar a las personas a adaptarse o mitigar los efectos adversos del cambio climático.  De esta manera, y dado que el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030 propone una serie de líneas prioritarias de trabajo, en esta Estrategia se considera adecuado incluir aquellos aspectos que guardan más relación con el desarrollo de la Infraestructura Verde para promover las sinergias entre ambos planes. Del mismo modo, se estima necesario considerar las necesidades de adaptación y mitigación al cambio climático como marco general en el desarrollo y aplicación de la Estrategia.

 

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

Baleares introduce la evaluación de riesgos y la perspectiva climática en la evaluación ambiental

El pasado 5 de octubre de 2020 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el  Decreto Legislativo 1/2020, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de evaluación ambiental de las Illes Balears. La norma tiene por objeto regular la evaluación ambiental tanto de los planes, los programas y los proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente en las Islas Baleares.

Las finalidades que persigue la norma son las siguientes:

  • Regular un procedimiento de intervención administrativa ambiental que garantice un nivel de protección del medio ambiente elevado y el desarrollo sostenible, armonizando el desarrollo económico con la protección y la mejora del medio ambiente, la biodiversidad, la calidad de vida, la salud humana y los recursos naturales, mediante:

a) La integración de los aspectos ambientales en la elaboración y la adopción, la aprobación o la autorización de los planes, los programas y los proyectos.

b) El análisis y la selección de alternativas ambientalmente viables, incluida la alternativa cero.

c) El establecimiento de las medidas que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar los efectos adversos sobre el medio ambiente.

d) El establecimiento de medidas de vigilancia, seguimiento y sanción necesarias para cumplir los fines de esta ley.

  • Adaptar la legislación autonómica ambiental de las Islas Baleares a la legislación comunitaria y estatal. A tal efecto:

a) Los procedimientos de evaluación ambiental se sujetan a los principios establecidos en la normativa europea y estatal básica, entre ellos, el principio de precaución y acción cautelar, el de acción preventiva, corrección y compensación de los impactos sobre el medio ambiente, el principio «quien contamina paga», el desarrollo sostenible y la actuación de acuerdo con el mejor conocimiento científico disponible.

b) En la aplicación de la presente ley, se estará a las definiciones establecidas en la ley básica estatal de evaluación ambiental.

  • Racionalizar, simplificar y agilizar los procedimientos administrativos de control ambiental, garantizando la colaboración efectiva y la coordinación entre todas las Administraciones Públicas competentes y aplicar el principio de proporcionalidad entre los efectos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos, y el tipo de procedimiento de evaluación a los que deben someterse.
  • Fomentar la participación real y efectiva de los ciudadanos en la toma de decisiones, democratizando los procedimientos administrativos regulados en esta ley, y garantizar la efectividad en el cumplimiento de los trámites de consultas, información y participación pública previstos.
  • Promover la cultura de la transparencia y la utilización de medios electrónicos para facilitar la participación y el acceso a la información.
  • Promover la responsabilidad social mediante el conocimiento de los efectos sobre el medio ambiente que llevan implícitos la puesta en marcha o la ejecución de los planes, los programas y los proyectos que regula esta ley.

Su ámbito de aplicación es la evaluación ambiental estratégica ordinaria y simplificada, así como la evaluación de impacto ambiental ordinaria y simplificada. También se regulan los casos de exclusión de la norma y sus consecuencias.

Como novedad ya anunciada al principio, se introduce la relación entre las evaluaciones ambiental y de riesgos. A tal efecto se contiene que la evaluación de impacto ambiental valorará la vulnerabilidad de los proyectos ante accidentes graves o catástrofes y el riesgo de que se produzcan, así como las implicaciones eventuales de efectos adversos significativos para el medio ambiente. A tales efectos, el promotor deberá aportar la documentación correspondiente para hacer la valoración o, en su caso, el informe justificativo sobre su condición de innecesaria dadas las características del proyecto.

También se regula que los informes sobre riesgos previstos en la legislación sectorial y territorial, que sean competencia de la Comunidad Autónoma, en los casos de planes, programas o proyectos sometidos a evaluación ambiental, se emitirán incorporados en la declaración o el informe de impacto ambiental, previa consulta a las administraciones competentes. Cabe destacar que la evaluación ambiental no sustituirá las eventuales autorizaciones específicas que procedan en las áreas de prevención de riesgos.

Otra de las cuestiones destacables de esta norma es la introducción de la previsión de la Ley 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética, referente a trasladar la perspectiva climática a los procedimientos de evaluación ambiental de planes, programas y proyectos, que deberán tener en cuenta los objetivos de la ley y los del Plan de Transición Energética y Cambio Climático. A estos efectos, la nueva formulación, adaptación o revisión de cualquier plan sometido a evaluación ambiental estratégica deberá incorporar un análisis de su impacto sobre las emisiones de gases de efecto invernadero, directas e inducidas, así como medidas destinadas a minimizarlas o compensarlas en caso de que no se puedan evitar; un análisis de la vulnerabilidad actual y prevista ante los efectos del cambio climático y medidas destinadas a reducirla, y una evaluación de las necesidades energéticas de su ámbito de actuación y la determinación de las medidas necesarias para minimizarlas y para garantizar la generación de energía de origen renovable.

Asimismo, en el artículo 24 se prevén los condicionantes ambientales. Según este precepto, la Comisión de Medio Ambiente de las Islas Baleares puede imponer en los planes, programas y proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental condicionantes dirigidos a mitigar los impactos ambientales, reducir emisiones, aumentar el uso de energías renovables o reducir la vulnerabilidad al cambio climático. De esta manera, serán a cargo del órgano promotor los gastos que comporten los condicionantes anteriores así como los de las medidas correctoras, protectoras o compensatorias que establezca la declaración de impacto ambiental, incluida la restauración eventual del espacio.

Otro punto ya recogido anteriormente y que merece reseñar es la previsión de la evaluación ambiental de planes, programas y proyectos que puedan afectar espacios Red Natura 2000. En este marco, como actuaciones previas se dispone que en estos casos, y cuando sean susceptibles de someterse a la evaluación ambiental solo por esta posible afección, deben sujetarse previamente a un procedimiento que debe determinar si el plan, el programa o el proyecto tiene relación directa con la gestión del sitio Red Natura 2000 o es necesario para esta gestión, y también si afecta o no de manera apreciable el lugar mencionado. En caso de concluir que corresponde el procedimiento de evaluación ambiental, este debe incluir una evaluación adecuada de las repercusiones en el lugar del plan, el programa o el proyecto.

Se añade que los planes, los programas y los proyectos que puedan afectar a espacios Red Natura 2000, y que se sometan a la evaluación ambiental no solo por esta posible afección, no están sujetos a ninguna actuación previa y directamente se someterán al procedimiento de evaluación ambiental que corresponda, en el que se han de evaluar adecuadamente las repercusiones en el lugar.

La norma articula también la nulidad de los planes, los programas y los proyectos que no se sometan a la evaluación ambiental en su artículo 15. Estas cuestiones ya se contenían en la ley y ahora se recogen en el presente Decreto Legislativo. De ellas se destaca que son nulos de pleno derecho, y no tienen validez, los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, los programas o los proyectos incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley que no se hayan sometido a la evaluación ambiental, sin perjuicio de las sanciones y las responsabilidades que, en su caso, puedan corresponder. En todo caso, los acuerdos que declaren nulos planes, programas o proyectos por la falta de la tramitación ambiental que corresponda deben prever las medidas adecuadas para evitar eventuales perjuicios en el medio ambiente.

Por otro lado, se contiene la aplicación de medidas de protección y defensa de la legalidad ambiental. Se prevé el hecho de que en ningún caso se puede entender que la falta de emisión de la declaración ambiental estratégica, el informe ambiental estratégico, la declaración de impacto ambiental o el informe de impacto ambiental equivale a una evaluación ambiental favorable.

En casos de declaración responsable o de una comunicación previa, se dispone que cuando el acceso a una actividad o su ejercicio exija una declaración responsable o una comunicación previa y se requiera de evaluación de impacto ambiental, la declaración responsable o la comunicación previa no podrá presentarse ante el órgano sustantivo antes de la publicación en el Boletín Oficial de las Islas Baleares de la declaración de impacto ambiental o del informe de impacto ambiental. Solo después de dicha publicación el órgano sustantivo, mediante resolución, admitirá la declaración responsable o comunicación previa. Finalmente, se incluye que la declaración responsable o la comunicación previa relativa a un proyecto no tendrá validez ni eficacia si requiriendo evaluación ambiental no la tuviera, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, procedan.

El último título de la norma regula la disciplina en materia de evaluación ambiental. En concreto, se prevé el cumplimiento y seguimiento de las declaraciones ambientales estratégicas, los informes ambientales estratégicos, las declaraciones de impacto ambiental y los informes de impacto ambiental; así como la inspección, obligaciones del promotor, las fianzas y seguros de responsabilidad civil y ambiental. En este mismo título se incluye la previsión de las medidas cautelares, el restablecimiento del orden jurídico perturbado y la reposición de la realidad física alterada; la ejecución forzosa y régimen sancionador.

De todo ello, destacar el hecho de que el órgano sustantivo adoptará las medidas necesarias para restablecer el orden jurídico perturbado por un proyecto, un plan o un programa sometido a evaluación ambiental que no haya llevado a cabo la tramitación ambiental preceptiva o contravenga las condiciones. En este sentido, cuando las actuaciones se hayan ejecutado al amparo de un título administrativo y de acuerdo con las condiciones establecidas, el órgano sustantivo concederá un plazo de dos meses para iniciar la tramitación ambiental para su regularización. Transcurrido el plazo sin haberse solicitado dicha regularización, o después de adoptarse acuerdo desfavorable o de ordenarse el archivo del expediente, se procederá al restablecimiento del orden jurídico perturbado con la anulación de los títulos que amparen las actuaciones y, en su caso, se ordenará la reposición de la realidad física alterada a su estado originario, sin perjuicio de que se adopten las medidas provisionales.

En el caso de proyectos sujetos a evaluación ambiental que produzcan daño al medio ambiente o una alteración no permitida de la realidad física o biológica, el promotor queda obligado a la reposición de la situación alterada a su estado originario y a la indemnización por los daños y perjuicios causados, sin perjuicio de la sanción que se pueda imponer. La reposición de la situación alterada y la indemnización por daños y perjuicios se deben llevar a cabo en los términos establecidos en la normativa de responsabilidad ambiental y en esta ley.

Para terminar, la norma deroga la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears , la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto,  el apartado 4.a) del artículo único de la Ley 5/2012, de 23 de mayo, de medidas urbanísticas para la ejecución del Centro Internacional de tenis Rafael Nadal, por lo que respecta a las evaluaciones ambientales que se inicien a partir de la entrada en vigor del presente decreto legislativo, así como el apartado d) del artículo 124.1 de la Ley 11/1998, de 14 de diciembre, sobre el régimen específico de tasas de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares.

Asimismo, el texto modifica algunos artículos reguladores de los planes urbanísticos de la Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Islas Baleares, introduciendo la vertiente ambiental, y el artículo 124.1f) de la Ley 11/1998, de 14 de diciembre, sobre el régimen específico de tasas de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, por el cual se regula la tasa referente al informe de exclusión del procedimiento de evaluación ambiental.

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

Plan Anual Normativo 2020: novedades referentes al cambio climático, residuos, eficiencia energética y urbanismo

A grandes rasgos, el Plan Anual Normativo (PAN) 2020 se articula en cinco ejes:

  • Transición digital y la transición justa, el cambio climático y la política verde
  • Fiscalidad
  • Cohesión social y territorial y el fortalecimiento del Estado de bienestar
  • Generación y creación de empleo digno
  • Reforzamiento del sistema de ciencia, de tecnología e innovación, la educación y la formación profesional, y la reforma de la función pública

 Tal como se contiene en la introducción del PAN 2020, según el artículo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, a principios de año se inició su elaboración que habría de contener las iniciativas legislativas y reglamentarias que serían elevadas para aprobación del Consejo de Ministros a lo largo de 2020, con el objetivo de dar cumplimiento a los compromisos identificados por el programa de gobierno.

Sin embargo, la irrupción de la crisis sanitaria originada por el COVID-19 alteró las prioridades políticas y normativas del Gobierno, así como la tramitación del PAN, sus previsiones, articulación y su contenido. En consecuencia, desde el mes de marzo se ha aprobado múltiple normativa con el fin de dar respuesta inmediata y urgente a la crisis sanitaria, a través de la declaración del estado de alarma, de medidas adoptadas; de sucesivos reales decretos-leyes, fundamentalmente dirigidos a paliar las consecuencias adversas de la crisis en el ámbito socioeconómico. Toda esta normativa está recogida en el Anexo del PAN.

En este marco, el presente PAN 2020 recoge las iniciativas legislativas y reglamentarias que el Gobierno tiene previsto aprobar antes de finalizar el año. El documento lo ha elaborado la Junta de Planificación y Evaluación Normativa y ha sido informado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.

Asimismo, las previsiones normativas para el año en curso serán complementadas con nuevas iniciativas que se reflejarán en los planes anuales normativos que se aprueben durante la legislatura, y que permitirán cumplir con los objetivos del programa de gobierno.

En concreto, el PAN contiene un total de 172 propuestas: un proyecto de reforma constitucional, 4 leyes orgánicas, 53 leyes ordinarias y 114 reales decretos. Un total de 48 incorporan a nuestro ordenamiento directivas u otras disposiciones europeas, y 22 serán sometidas a un análisis sobre los resultados de su aplicación una vez aprobadas.

De todas estas propuestas, el Gobierno prevé que, en el segundo semestre de este año, se remita al Congreso una modificación del artículo 49 de la Constitución, 3 proyectos de ley orgánica y 53 proyectos de ley ordinaria, y la aprobación de 114 Reales Decretos. Asimismo, se recuerda que el primer semestre se han impulsado doce proyectos de ley (tres, orgánicas), 27 Reales Decretos-ley y 100 Reales Decretos.

Pues bien, de las diversas propuestas en el PAN 2020, el presente artículo se centra en las iniciativas en materia de cambio climático, eficiencia energética en los edificios, residuos y urbanismo. A tal efecto, se destacan las siguientes:

En materia de cambio climático:

Ley por la que se establecen objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero durante el ciclo de vida de los combustibles y la energía suministrados en el transporte.

Objetivo: transponer el artículo 7 bis de la Directiva 98/70/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre de 1998, relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo, y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE del Consejo -introducido por la Directiva 2009/30/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 98/70/CE en relación con las especificaciones de la gasolina, el diésel y el gasóleo; se introduce un mecanismo para controlar y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, se modifica la Directiva 1999/32/CE del Consejo en relación con las especificaciones del combustible utilizado por los buques de navegación interior y se deroga la Directiva 93/12/CEE- estableciéndose la obligación de reducción de la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero durante el ciclo de vida de los combustibles y la energía suministrados en el transporte. Los sujetos deberán cumplir con un objetivo obligatorio de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero del ciclo de vida, por unidad de combustible y de energía suministrados en el transporte, antes del 31 de diciembre de 2020, con carácter general.

Proponente: Ministerio para la  Transición Ecológica y el Reto Demográfico

Real Decreto por el que se desarrollan aspectos relativos al ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030.

Objetivo: regular, durante el periodo de comercio de derechos de emisión que abarca los años 2021 a 2030, los aspectos relativos al ajuste de la asignación gratuita anual de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de las instalaciones fijas ubicadas en España sujetas al régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea. Además, se incorpora en nuestro ordenamiento jurídico algunos de los elementos de la Directiva (UE) 2018/410, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas, así como la Decisión (UE) 2015/1814. Asimismo, se regulan las cuestiones relativas a la expedición de derechos de emisión, así como aspectos relativos a la asignación gratuita de derechos de emisión a las instalaciones consideradas nuevos entrantes.

Norma sujeta a evaluación. Justificación: de conformidad con lo establecido en el artículo 3.2 del Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo, por el que se regulan el Plan Anual Normativo y el Informe Anual de Evaluación Normativa de la Administración General del Estado y se crea la Junta de Planificación y Evaluación Normativa, se analizará, en cualquier caso:

  1. La eficacia de la norma, entendiendo por tal la medida en que ha conseguido los fines pretendidos con su aprobación.
  2. La eficiencia de la norma, identificando las cargas administrativas que podrían no haber sido necesarias o haberlo sido en menor grado.
  3. La sostenibilidad de la disposición, considerando los efectos de la norma no previstos directamente por ella que puedan llegar a comprometer su viabilidad futura.
  4. Los resultados de la aplicación de la norma, en función del criterio por el que fue sometida a evaluación.

Asimismo, está previsto que se analicen otras cuestiones, como se detalla en la Memoria del Análisis del Impacto Normativo de la norma.

Proponente: Ministerio para la  Transición Ecológica y el Reto Demográfico

En materia de residuos:

Ley de Residuos y Suelos Contaminados.

Cabe tener en cuenta que el pasado 2 de junio de 2020 el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, aprobó el borrador del Anteproyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados. Posteriormente se sometió al trámite de información pública.

Objetivo: Transponer dos Directivas comunitarias:

Revisar y actualizar el régimen jurídico aplicable a los residuos y a los suelos contaminados establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, la cual se deroga.

Proponente: Ministerio para la  Transición Ecológica y el Reto Demográfico

En materia de eficiencia energética en edificios:

Real Decreto por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios.

Objetivo: transponer, en lo referente a la certificación de la eficiencia energética de los edificios, las obligaciones sustantivas de la Directiva (UE) 2018/844 por la que se modifica la Directiva 2010/31/UE relativa a la eficiencia energética de los edificios  y la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética. Con ello se trata de promover la eficiencia energética en los edificios, así como que la energía que estos utilicen sea cubierta mayoritariamente por energía procedente de fuentes renovables, con la consiguiente reducción de las emisiones de CO2 en el sector de la edificación. Todo ello mediante la información objetiva que obligatoriamente se habrá de proporcionar a los compradores y usuarios en relación con las características energéticas de los edificios, materializada en forma de un certificado de eficiencia energética que permita valorar y comparar sus prestaciones, así como conocer las posibles intervenciones técnicamente viables que permitirían la mejora de los niveles óptimos o rentables de eficiencia energética de ese edificio o de una parte del mismo.

Proponente: Ministerio para la  Transición Ecológica y el Reto Demográfico

Coproponentes: Transportes, Movilidad y Agenda Urbana

Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios.

Objetivo: transponer, en lo que se refiere a las instalaciones térmicas en los edificios, la Directiva (UE) 2018/2002, la Directiva (UE) 2018/844 por la que se modifica la Directiva 2010/31/UE relativa a la eficiencia energética de los edificios, y la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética, así como las partes relativas a instalaciones térmicas en los edificios de los artículos 23 y 24 de la Directiva (UE) 2018/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables en lo que se refiere a las instalaciones. Este real decreto es la fase I de transposición de directivas y reglamentos europeos en la materia.

Proponente: Ministerio para la  Transición Ecológica y el Reto Demográfico

Coproponentes: Transportes, Movilidad y Agenda Urbana

En materia de planificación territorial y urbanística:

Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la planificación territorial y urbanística.

Objetivo: resolver la problemática de las declaraciones de nulidad radical de los planes vinculadas a su consideración como Reglamentos, llenar la laguna legal existente en materia de valoraciones (cumplimiento de la jurisprudencia constitucional) y establecer una regulación uniforme de los informes sectoriales estatales que inciden en los planes de ordenación territorial y urbanística.

Proponente: Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana

Coproponente: Justicia

De las distintas normas citadas, cabe reseñar que la mayoría de ellas transponen directivas de la Unión Europea. Tal es el caso de la Ley por la que se establecen objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero durante el ciclo de vida de los combustibles y la energía suministrados en el transporte; como también el Real Decreto por el que se desarrollan aspectos relativos al ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030; así como la Ley de Residuos y Suelos Contaminados o bien el Real Decreto por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios; y el Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1027/2007, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Térmicas en los Edificios.

Este hecho no es menor ya que pone de manifiesto la utilidad y necesidad de estar sujetos a un marco jurídico superior, en este caso europeo, que sienta las bases y garantiza la adopción de medidas por parte de los Estados Miembros, con el fin de mitigar los efectos derivados de las emisiones de gases de efecto invernadero, como también de proteger el medio ambiente, la salud humana y animal y los recursos naturales. 

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

El instrumento urbanístico como vía para limitar la implantación de granjas porcinas: el caso de Sabiñánigo (Aragón)

En los dos últimos años, Aragón se ha postulado como la principal comunidad autónoma productora de ganadería industrial de porcino, en detrimento de las explotaciones tradicionales. Según datos de 2019, el 15% de las pequeñas explotaciones familiares cerró y las macrogranjas se dispararon un 40%, tendencia que implica un cambio de modelo.

Además de ello, este incremento de ganadería industrial y de macrogranjas de porcino ha venido acompañado de un aumento de la contaminación en las aguas causada por la producción agrícola intensiva. Este fenómeno se manifiesta especialmente en un aumento de la concentración de nitratos en las aguas superficiales y subterráneas, contribuyendo a la eutrofización del medio hídrico. Pues bien, este incremento de contaminación en las aguas se tradujo en la aprobación el año 2019 de la Orden DRS/882/2019, de 8 de julio, por la que se designan y modifican las zonas vulnerables a la contaminación de las aguas por nitratos procedentes de fuentes agrarias en la Comunidad Autónoma de Aragón.

Así pues, ante este panorama, el Gobierno de Aragón decidió abrir el debate sobre el modelo de ganadería en el que participaron ganaderos, agricultores, instituciones, asociaciones y ciudadanía en general, el cual concluyó limitar la ganadería industrial y las macrogranjas de porcino, con el fin de proteger el medio ambiente, el paisaje y las granjas familiares tradicionales.

El resultado de este debate se concretó en el artículo 21 del Decreto 94/2009, de 26 de mayo, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la revisión de las directrices sectoriales sobre actividades e instalaciones ganaderas, que faculta a los ayuntamientos a establecer instrumentos de planeamiento urbanístico o territorial que puedan delimitar, motivadamente, áreas exentas de instalaciones ganaderas de determinadas especies.

En este sentido, el Ayuntamiento de Sabiñánigo ha tramitado la modificación Número 22 del PGOU con el fin de limitar, en todo el término municipal, la implantación de nuevas pequeñas explotaciones, explotaciones industriales o instalaciones industriales de guarda de animales destinadas al ganado porcino.

Señalar la particularidad que en este municipio hay diversas figuras de protección ambiental, tales como el Parque Natural de la Sierra y Cañones de Guara, la Red Natura 2000 con 10 espacios LIC (Lugares de Interés Comunitario) y 3 espacios ZEPA (Zonas de Especial Protección para las Aves), el Plan de recuperación del quebrantahuesos, incluyendo las medidas que se derivan de su aplicación, etc.

Asimismo, destaca la importancia de la conectividad ecológica del municipio en el que se identifican los corredores biológicos que constituyen el río Gállego que favorece la conexión norte-sur para la fauna, las masas arboladas y áreas de montaña como hábitats de concentración de especies, y las vías pecuarias, contando con 10 cabañeras que recorren el término municipal.

Esta localidad de Sabiñánigo dispone del texto refundido del PGOU desde 2006, habiéndose tramitado 22 modificaciones de las que 12 han sido aprobadas definitivamente por el Ayuntamiento o por el Consejo Provincial de Urbanismo de Huesca.

La presente modificación se inicia tras la aprobación por el Pleno municipal el 22 de febrero de 2018 de la moción sobre la moratoria en el otorgamiento de licencias para la instalación de nuevas granjas de ganado porcino en el término municipal de Sabiñánigo. Dicha moratoria tenía por objeto suspender cautelarmente, en todo el término municipal y por el plazo de un año, el otorgamiento de licencias urbanísticas y licencias ambientales de actividad clasificada para nuevas instalaciones de ganado porcino, en tanto se estudiaba la inclusión de una ordenanza específica en el PGOU de Sabiñánigo. De esta manera se abría un debate sobre la incidencia y límite de estas instalaciones a fin de redactar una normativa específica que se incorpore al Plan General. La moción fue aprobada por once votos a favor y uno en contra.

Consecuencia de la citada moratoria se procedió a estudiar, por parte de la corporación, la idoneidad de la creación de nuevas instalaciones para granjas de cerdos en el término municipal, valorando las figuras de protección, como los espacios LIC y ZEPA, que atraviesan el municipio, los 52 núcleos habitados, los elementos singulares que existen en el término municipal y la vocación que existe en el sector ganadero por la ganadería extensiva en lugar de la intensiva.

De dicho análisis se valoró la importancia de las explotaciones ovinas o bovinas de carácter extensivo y la escasa relevancia del sector porcino en el municipio que cuenta únicamente con 2 granjas. También se valoró el efecto llamada para las explotaciones porcinas que podía conllevar la instalación de grandes mataderos en la Comunidad Autónoma de Aragón. También se consideró el hecho de que la ganadería porcina estabulada en las comarcas de media montaña apartada de mataderos, de lugares de consumo y de fábricas de pienso conllevaba mayores costes de transporte; como también los efectos sobre el suelo, el agua, la vegetación y el paisaje, los cuales se consideraban positivos porque la limitación propuesta evitaría los impactos que sobre estos factores generaría dicha actividad; etc.

Por otro lado, se valoró el potencial de la industria y de la actividad económica del municipio y de los núcleos rurales, como es el caso de la vinculada al turismo rural, considerando que deben mantenerse, al igual que la estructura urbana y la realidad socioeconómica de los pueblos que componen el término municipal. Otra aspecto destacable es la ubicación en suelo no urbanizable de las instalaciones ganaderas de porcino, que dañaría de forma irreparable los negocios locales, lo que a su vez supondría un perjuicio para los habitantes de los núcleos rurales no habituados a convivir con explotaciones industriales porcinas.

Por todo ello, se modifican las Normas Urbanísticas del PGOU relativas al “Título VI. Régimen de Usos, Capítulo II. Uso de actuaciones relacionadas con la explotación de los recursos naturales”, concretamente su artículo 108. De dicho precepto cabe destacar su punto 1.2. “Ganadería”, en donde en relación a las condiciones de autorización del uso ganadero, se introducen los siguientes requisitos respecto a las explotaciones de ganado porcino:

  • Las nuevas explotaciones quedan limitadas a un máximo de 360 UGM (Unidad de Ganado Mayor).
  • La distancia mínima a los núcleos de población para la instalación de nuevas explotaciones será de 1500 m.
  • Quedan prohibidas nuevas instalaciones de guarda de animales para ganado porcino según el uso establecido en el punto 1.2.7. del citado artículo referidas a las instalaciones industriales para el almacenamiento de maquinaria y producción ganadera y la primera trans-formación de productos ganaderos, clasificación, preparación y embalaje de dichos productos, o instalaciones y edificaciones directamente necesarias para el desarrollo de las actividades ganaderas.
  • No se permite la instalación de nuevas explotaciones en LIC, ZEPA o ENP (Espacio Natural Protegido).

En la tramitación del expediente cabe destacar la Resolución de 7 de mayo de 2020, del Instituto Aragonés de Gestión Ambiental, por la que se decide no someter al procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria la Modificación Número 22 del PGOU de Sabiñánigo (Huesca), tramitado por el Ayuntamiento de Sabiñánigo, y se emite el informe ambiental estratégico. (Número Expte. INAGA 500201/71A/2019/11554). Esta decisión se basa en que dicha modificación no implica una alteración urbanística de la clasificación del suelo ni cambios de los usos del suelo; en que el citado cambio favorece la conservación de espacios sensibles como la Red Natura 2000 y los ENP; y porque, a su vez, favorece la ganadería extensiva y las explotaciones locales lo que es sostenible ambientalmente.

Actualmente el documento urbanístico está pendiente de aprobación por parte del Consejo Provincial de Urbanismo de Huesca.

 

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

Galicia refuerza la vertiente paisajística a través del Reglamento de protección del paisaje

El pasado 8 de Julio de 2020 se publicó en el Diario Oficial de Galicia el Decreto 96/2020, de 29 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia. La norma desarrolla el reconocimiento jurídico, la protección, la gestión y la ordenación del paisaje en Galicia, en aplicación de la Ley 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia, a fin de preservar y ordenar todos los elementos que la configuran en el marco de la sostenibilidad.

El Reglamento también contiene aspectos relacionados con el paisaje previstos en la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia. En este sentido, desarrolla los instrumentos de integración de las políticas de paisaje en las políticas territoriales y sectoriales, entre los que destacan los denominados estudios del paisaje en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística y los estudios del paisaje urbano en los instrumentos de planeamiento urbanístico, con el fin de evitar su confusión con otras figuras.

Igualmente, recoge los informes que debe emitir el órgano competente en materia de paisaje dentro de los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de proyectos y de evaluación ambiental estratégica, en la autorización de usos en suelo rústico y en la tramitación de los planes generales de ordenación municipal y los instrumentos de ordenación del territorio.

Cabe destacar que las disposiciones de la norma se aplican a todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, ya sean áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas, así como aquellas otras áreas de elevado valor ambiental y cultural, e incluso los paisajes degradados, y comprende, asimismo, las zonas terrestres, marítimo-terrestres y las aguas interiores.

Mediante este Reglamento se integran las políticas de paisaje en las políticas territoriales y sectoriales. A tal efecto, se contiene que todo plan, programa o proyecto derivado de las políticas públicas de ordenación territorial y urbanística, ambiental, del patrimonio cultural, agrícola, forestal, social, turística, industrial o económica, o de cualquier otra política de carácter sectorial, deberá tomar en consideración en su elaboración y ejecución los valores paisajísticos y el carácter diferenciado de las grandes áreas paisajísticas y de los diferentes tipos de paisajes, identificados y analizados en los catálogos del paisaje, siempre que pueda producir un impacto directo o indirecto sobre el paisaje en el ámbito de aplicación de la norma.

La consideración del paisaje atenderá, pues, a todos los valores de tipo natural o ecológico, cultural o patrimonial, estético o panorámico y productivo o de uso que lo configuran.

Otro aspecto a destacar es el seguimiento del estado de los paisajes. Al respecto, la norma menciona que el Instituto de Estudios del Territorio promoverá los estudios necesarios para evaluar el estado de conservación, transformación y evolución de los paisajes de Galicia para poder recabar los datos objetivos que se precisen para el diseño de las políticas públicas en materia de paisaje. Estos estudios irán referidos al estado de los factores climatológicos, ecológicos, económicos y sociales que determinan la dinámica de los paisajes; la dinámica de los diferentes tipos de paisaje, en atención a la evolución de sus elementos conformadores; la distribución de los diferentes tipos de paisaje; la evolución de los tipos de paisaje identificados por los catálogos del paisaje; el estado de las áreas de especial interés paisajístico; el estado de los ámbitos de especial atención paisajística; la aparición de nuevos impactos o degradaciones paisajísticas, y finalmente la evolución de la concienciación social en materia de paisaje.

Al Instituto de Estudios del Territorio también se le encomienda la tarea de elaborar cada cuatro años un informe sobre el estado del paisaje en Galicia, que la Xunta de Galicia presentará al Parlamento de Galicia. También deberá promover la más amplia participación pública en la elaboración de los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje de todas las personas interesadas en el paisaje desde cualquier punto de vista protector, productivo o de uso.

Otro punto destacable es la regulación de la publicidad activa y derecho de acceso a la información pública en materia de paisaje. Al respecto se contiene que se considerará información sujeta a la obligación de publicidad activa en materia de paisaje los textos normativos vigentes en la materia, los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje, las guías metodológicas para la elaboración de dichos instrumentos y su cartografía básica. Esta información será accesible a través de la página web del Instituto de Estudios del Territorio y estará relacionada con otras fuentes de información, conforme a lo determinado por el artículo 8 del Convenio Europeo del Paisaje.

En otro orden de cosas, el Reglamento regula los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje, disponiendo que estos tienen las siguientes funciones:

a) Identificar los valores paisajísticos existentes en el territorio gallego.

b) Definir los parámetros para garantizar un desarrollo sostenible que haga coexistir el desarrollo socioeconómico y la preservación de los valores paisajísticos.

c) Fijar las condiciones para la preservación y recuperación de valores paisajísticos.

d) Individualizar la capacidad de los espacios para absorber los cambios y el desarrollo sin dañar los valores paisajísticos.

e) Establecer las condiciones para que cualquier transformación del paisaje se realice de manera respetuosa con los objetivos del desarrollo sostenible y la mejora de la calidad de vida de las personas.

f) Definir las actuaciones precisas para la preservación, mejora o recuperación de los valores paisajísticos.

Otra previsión de la norma es la referente a la participación pública en los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje, así como los derechos de las personas respecto a dicha participación. También se desarrolla el procedimiento de elaboración de los catálogos del paisaje, de las directrices de paisaje y de los planes de acción del paisaje.

En cuanto a los catálogos del paisaje, se concretan su contenido, su documentación, su revisión, su actualización y su modificación. Sobre las directrices de paisaje, se prevé su relación con otros instrumentos, su contenido, eficacia, seguimiento, actualización y modificación. Respecto a los planes de acción del paisaje, se dispone su objeto y relación con otros instrumentos, contenido y ejecución.

Otra cuestión contenida en la norma son los estudios de impacto e integración paisajística. A tal efecto se establece su carácter preceptivo en los proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental ordinaria. Asimismo, en los proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental simplificada será obligatoria la elaboración del estudio de impacto e integración paisajística cuando se realicen en áreas de especial interés paisajístico, y se dé, además, cualquiera de las siguientes circunstancias:

a) La superficie afectada por el proyecto sea superior a 10 hectáreas.

b) El volumen de la edificación realizada sea superior a 2.500 m3 .

Seguidamente se establecen las directrices generales para la elaboración de los estudios de impacto e integración paisajística, su contenido y la diagnosis del estado actual del paisaje.

Otro aspecto relevante a tratar es la estimación del impacto del proyecto sobre los elementos que configuran el paisaje. En este sentido, el Reglamento dispone que para llevar a cabo la estimación del impacto del proyecto sobre los elementos que configuran el paisaje, el estudio de impacto e integración paisajística deberá analizar:

a) La integración topográfica de las actuaciones, siendo menor el impacto cuanto menores sean los movimientos de tierras precisos para las obras.

b) El respeto por la red hidrográfica, siendo menor el impacto cuanto menos se alteren los cursos, las orillas y la vegetación asociada a ellas.

c) La alteración de las coberturas del suelo, siendo menor el impacto cuanto más naturales, propias del lugar y respetuosas con los procesos ecológicos sean las propuestas en el proyecto.

d) El grado de incidencia sobre elementos naturales o culturales de valor paisajístico, tales como árboles o masas de interés, formaciones rocosas, construcciones, muros o vallados de carácter tradicional, caminos rústicos de interés, u otros.

e) La visibilidad de las construcciones o instalaciones proyectadas, siendo mayor el impacto cuanto más y a menor distancia se puedan observar aquellas desde los puntos singulares de observación identificados. A tal fin, se calcularán cuencas visuales desde los puntos más desfavorables de la construcción o la instalación, con las que se pueda determinar si son visibles desde los puntos singulares de observación. La consideración de la distancia de observación se realizará en función del tamaño de la construcción o instalación.

f) La incidencia sensorial del proyecto, incluida la contaminación luminosa

Seguidamente, se regulan las medidas preventivas y correctoras que se deban adoptar para alcanzar la integración paisajística del proyecto, que tendrán como finalidad evitar o reducir el impacto estimado de aquel sobre los elementos que configuran el paisaje.

Asimismo, el Reglamento regula los informes de impacto e integración paisajística de proyectos. Estos informes los emite el Instituto de Estudios del Territorio en los supuestos en que deba incorporarse a un proyecto un estudio de impacto e integración paisajística. Los informes deben emitirse a los treinta días hábiles, contados desde la fecha de recepción de la solicitud, y tienen carácter vinculante. También se regula el alcance de los informes en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de proyectos.

Sobre los instrumentos de integración de las políticas de paisaje en las políticas territoriales y sectoriales, el Reglamento dispone que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística realizarán un estudio del paisaje del ámbito territorial a que se refieran, que se incluirá entre los documentos informativos y de diagnosis exigidos por la normativa de aplicación. En los supuestos en que se produzca de forma simultánea la evaluación ambiental estratégica de un proyecto sectorial de incidencia supramunicipal y la evaluación de impacto ambiental ordinaria de un proyecto técnico que desarrolla dicho proyecto sectorial, el estudio de paisaje exigible a este último podrá coincidir con el estudio de impacto e integración paisajística del proyecto técnico.

El estudio del paisaje se fundamentará en los catálogos del paisaje y pormenorizará los aspectos que resulten necesarios, en atención a las características, fase de tramitación, alcance y finalidades del instrumento y al carácter de los paisajes afectados, de acuerdo con lo establecido en este Reglamento y en los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje.

También se regula la necesidad de un estudio del paisaje urbano en los planes generales de ordenación municipal (excepto cuando en el municipio no exista ningún núcleo urbano), en los planes parciales, en los planes especiales de reforma interior en suelo urbano no consolidado y en los planes especiales de protección referidos a núcleos urbanos.

Estos estudios del paisaje urbano tienen por finalidad que la ordenación que establezcan los instrumentos de planeamiento urbanístico sea congruente con el carácter urbano propio de cada núcleo, zona o barrio, con el objeto de preservar sus valores paisajísticos y contribuir a la mejora de la calidad de los espacios públicos.

Respecto la consideración del paisaje en la evaluación ambiental de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, se establece que en la documentación que se elabore para dar inicio al procedimiento de evaluación ambiental estratégica ordinaria de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, se incluya el estudio del paisaje referido en el artículo 35 y, en su caso, el estudio del paisaje urbano al que se refiere el artículo 36.

Otra previsión de la norma es la evaluación paisajística de planes y programas, en concreto, la consulta paisajística que se hace al Instituto de Estudios del Territorio en el trámite de consultas a las administraciones públicas afectadas en los procedimientos de evaluación ambiental estratégica, de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, así como, en el mismo trámite, respecto de los demás planes y programas que puedan producir un impacto directo o indirecto sobre el paisaje. Esta consulta se repite sobre la versión inicial de los planes y programas sometidos a evaluación ambiental estratégica ordinaria.

En estos casos se deberán emitir informes paisajísticos, que serán vinculantes, sobre los instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento urbanístico general. Su regulación se prevé en los artículos 41 y 42 de la norma.

Además de ello, el Reglamento regula la evaluación paisajística de usos y actividades. A tal efecto establece que será preceptivo obtener el informe favorable del Instituto de Estudios del Territorio con carácter previo al título habilitante de naturaleza urbanística o a la autorización autonómica prevista en la legislación del suelo de Galicia en los siguientes casos:

a) Usos y actividades en suelo rústico de especial protección paisajística, excepto las obras menores.

b) Usos y actividades calificados como compatibles por la normativa del Plan de ordenación del litoral de Galicia.

Los informes sobre usos y actividad tienen carácter vinculante, y así lo expresarán, en los aspectos en los que la actuación vulnere, en su caso, determinaciones normativas de carácter vinculante establecidas por la legislación de protección del paisaje, por los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje o por el Plan de ordenación del litoral de Galicia.

En virtud de su carácter vinculante, los informes podrán considerar inviable una determinada actuación, si no se aprecian alternativas de localización o de diseño que permitan asegurar la adecuación de aquella a la legislación de protección del paisaje, a los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje y al Plan de ordenación del litoral.

En conclusión, mediante el Reglamento de desarrollo del paisaje de Galicia la vertiente paisajística gana musculatura en el contenido de los planes, programas y proyectos, pudiendo limitar determinadas actuaciones en los distintos instrumentos territoriales y urbanísticos, así como en la implantación de usos y actividades en el suelo, a través de los informes de impacto e integración paisajística, los cuales son preceptivos y vinculantes.

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

El Supremo confirma la nulidad parcial del Decreto regulador de la red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura

A través de la Sentencia del Tribunal Supremo  nº 670/2020, de 4 de junio de 2020 resulta ajustada a Derecho la anulación parcial del Decreto 110/2015, de 19 de mayo, por el que se regula la red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en su sentencia núm. 258 de 19 de junio de 2018, salvo en lo que atañe a la declaración de nulidad de los arts. 17.1, referente a la declaración como Zonas Especiales de Conservación (ZEC), y 20, relativo a la declaración de las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) en su inciso “o la modificación de los límites de las mismas”.

Antes de entrar en los motivos que traen causa a este asunto, cabe decir que el Decreto 110/2015 tiene por objeto el desarrollo de la regulación de la Red Ecológica Europea Natura 2000 en Extremadura conforme a la Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y Espacios Naturales de Extremadura. Además, la norma también:

  • Aprueba el Plan Director de la Red Natura 2000 en Extremadura.
  • Declara como ZEC de todos los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) existentes en Extremadura y la publicación de la denominación y límites de las mismas.
  • Modifica los límites de determinadas ZEPA y la publicación existentes en Extremadura

Pues bien, ante este marco, la Sociedad Española de Ornitología (SEO/BirdLife) impugnó dicho Decreto ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura y solicitó la nulidad de pleno derecho de los artículos 3, 7.1, 8, 9.1, 11, 12.1, 13.1, 13.2, 17.1, 19, 20 y 22; además de la Disposición Adicional Segunda y del Anexo I en cuanto a la regulación de las actividades sometidas a los informes de afección; del Anexo II en lo referente a las directrices de conservación en materia de ordenación territorial y urbanismo, y del Anexo V en cuanto a las carencias de los objetivos y las medidas de gestión expuestas de todos los Planes de Gestión aprobados.

A grandes rasgos, de los diversos motivos aducidos en la demanda, cabe destacar el referente a los informes de afección previstos en el artículo 9.1 de la norma. A tal efecto, la sentencia considera que la redacción propuesta para el artículo 9.1 vulnera la Directiva Hábitats y su Ley de transposición, al no establecer, en aplicación del principio de cautela, que todos, absolutamente todos, los proyectos, planes y actividades que se vayan a instalar, o llevar a cabo, en territorio declarado Red Natura 2000, deben someterse a fase de cribado mediante informe de afección, documento exigido en el artículo 56 quarter de la Ley 8/1998, de 26 de junio, de conservación de la naturaleza y de espacios naturales de Extremadura, no pudiéndose aceptar la exclusión, a priori y general, por estar situados en Zona de Uso General (ZUG), pues no cabe excluir la más mínima posibilidad o probabilidad de que no afecte de forma apreciable, en función de las características y condiciones medioambientales específicas, a los valores naturales que posibilitaron la declaración de la zona total como Red Natura 2000.

Así pues, la regulación de los informes de afección operada en el Decreto 110/2015 resulta contraria a los artículos 6 de la Directiva Hábitats y 46 de la Ley del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. En la sentencia se argumenta que no queda justificada la exclusión del informe de afección que se establece en el art. 9.1 del Decreto 110/15, en relación con el Anexo I, genéricamente referida a actividades, proyectos, planes o programas que no requieran Evaluación de Impacto Ambiental o Evaluación Ambiental y a unos determinados espacios, como son las ZUG. Es decir, la normativa no permite esas exclusiones genéricas a priori sin una valoración específica de la actuación de que se trate y en relación con el concreto espacio afectado.

Por otro lado, en cuanto a la declaración de nulidad de los arts. 19 y 22, en tanto aprueban los Planes de Gestión de la ZEC y de las ZEPA, que se recogen en el Anexo V, así como los apartados 8 y 9 de cada uno de los 75 planes aprobados, el Tribunal concluye que en ninguno de los Planes de Gestión se tienen en cuenta la determinaciones precisas para entender que un hábitat y una especie tienen un estado de conservación favorable, que se encuentran en las definiciones de la Ley 42/2007, según la cual se entiende por:

  • “Estado de conservación favorable de un hábitat natural: cuando su área de distribución natural es estable o se amplía; la estructura y funciones específicas necesarias para su mantenimiento a largo plazo existen y pueden seguir existiendo en un futuro previsible; y el estado de conservación de sus especies es favorable.
  • Estado de conservación favorable de una especie: cuando su dinámica poblacional indica que sigue y puede seguir constituyendo a largo plazo un elemento vital de los hábitats a los que pertenece; el área de distribución natural no se está reduciendo ni haya amenazas de reducción en un futuro previsible; existe y probablemente siga existiendo un hábitat de extensión suficiente para mantener sus poblaciones a largo plazo “

En la sentencia se argumenta al respecto que:

“La declaración de nulidad de pleno derecho de los planes de gestión, tanto de las zonas especiales de conservación como de las zonas de especial protección para las aves, que se canaliza mediante la declaración de nulidad de los artículos 19 y 22 del Decreto, se sustenta en que, en realidad, lo aprobado no son verdaderos planes de gestión, incumpliendo así el art 46.1 de la Ley 42/2007, por carecer de un valor de referencia predeterminado, elemento esencial de los objetivos de conservación específicos de cada ZEPA, sin que conste en ellos, para cada especie, el número concreto de ejemplares que se debe considerar como poblaciones de referencia del buen estado de conservación de las especies, “ya que no hay una aproximación a las poblaciones idóneas de cada especie en virtud de ningún criterio, para ninguno de los Planes de Gestión, ni para ninguna de las especies, lo que en la práctica convierte en papel mojado estos instrumentos”, limitándose la Administración, a su juicio, a fijar las poblaciones actuales conocidas de cada especie y hábitats, sobre las que deben considerarse los objetivos de conservación, que se resumen en aumentar o mantener las poblaciones, lo que es un objetivo absolutamente insuficiente e impreciso a los efectos de poder determinar el estado de conservación favorable o desfavorable de una especie o hábitats”.

Asimismo, añade que “Para poder determinar si una especie está en estado de conservación favorable es preciso “introducir parámetros concretos como pueden ser la población recomendada, densidad poblacional, tasa de mortalidad o éxito reproductivo, que doten de eficacia a estos instrumentos”.

El Tribunal también considera que “las medidas de conservación, además de ser realistas y cuantificables, deben definirse con suficiente nivel de detalle para facilitar su aplicación (quien hace qué, cuándo y cómo) y evitar posibles conflictos derivados de una falta de información clara. Cada medida deberá contar con objetivos propios (por ejemplo, superficie a conseguir de un tipo concreto de cultivos), indicadores para evaluar su desarrollo, prioridad de ejecución y las especies diana que se verán beneficiadas o perjudicadas. Deberán incluirse todas las medidas necesarias para cada una de las especies y hábitats presentes“, nada de lo cual considera se cumple en los planes de gestión aprobados, pues “no basta con establecer y enumerar medidas de conservación en los planes o instrumentos de gestión, sino que debe haber mecanismos que aseguren su efectiva aplicación”, con la finalidad de poder cumplir la exigencia de la Comisión de demostrar que las medidas de conservación se están aplicando, y que no han sido sólo objeto de una mera enumeración en un documento.

Otro de los elementos a destacar objeto de nulidad es el referente al punto 2.6 de las directrices de Conservación en materia de ordenación territorial y urbanística, en cuanto que establece que ” Las superficies zonificadas como Zona de Interés Prioritario (ZIP) y Zona de Alto Interés (ZAI) se clasificarán como suelo no urbanizable de protección natural conforme a lo establecido en la Ley 15/2001 de 14 de diciembre, salvo que en el momento de aprobación de este documento ya estén clasificadas como urbano o urbanizable”.

Al respecto, el Tribunal comparte con SEO/BirdLife que, en suelos con esa importancia, desde el punto de vista de la conservación de los elementos claves, no es posible un desarrollo urbanístico, con lo que no se puede aceptar la referencia que realiza el precepto a los suelos que ya estén clasificados como “urbanizables“. Este planteamiento tiene sustento jurisprudencial en las sentencias mencionadas por la SEO/BirdLife como la STS de 20/05/2011, que en todo caso tratan de la controversia entre el suelo urbanizable o apto para urbanizar y el suelo rústico de protección natural.

Por el contrario, cosa distinta sucede para el suelo urbano, cuyo carácter reglado y no discrecional es del mismo grado que el existente para calificar como no urbanizable el suelo con valores ambientales que proteger.

Finalmente, a través de la Sentencia de 19 de junio de 2018 del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura también se estima parcialmente el recurso interpuesto por SEO-BirdLife contra el Decreto 110/2015, de 19 de mayo, por el que se regula la red ecológica europea Natura 2000 en Extremadura, declarando la nulidad de pleno derecho respecto de los artículos:

  • 1, regulador de los planes, programas y proyectos sometidos a Informe de Afección, estableciendo excepciones a éste.
  • 13 (derogación sobrevenida), regulador del plazo de emisión y vigencia del Informe de Afección.
  • 1 en su inciso “o la modificación de los límites de las mismas”; regulador de la declaración como Zonas Especiales de Conservación (ZEC).
  • 19; regulador de los planes de gestión de cada una de las Zonas Especiales Conservación.
  • 20 en el inciso “o la modificación de los límites de las mismas”; regulador de la declaración de las Zonas de Especial Protección para las Aves o la modificación de los límites de las mismas.
  • 22; por el que se aprueban los Planes de Gestión de las Zonas de Especial Protección para las Aves que se recogen en el Anexo V del decreto.
  • la Disposición Adicional Segunda, referente a la modificación de los límites de las Zonas de Especial Protección para las Aves. (excepto respecto de las ZEPAS mencionadas en el último párrafo del fundamento de derecho 12 de la sentencia);
  • Anexo I; regulador de las actividades sometidas a informe de afección.
  • Anexo 2, regulador del Plan director de la Red Natura 2000 en Extremadura: en concreto el apartado 3º del punto 2.6 de las Directrices de Conservación en materia de ordenación territorial y urbanismo del Plan Director, el inciso “salvo que en el momento de aprobación de este documento ya estén clasificados como urbano o urbanizable”.
  • el Anexo V, el cual contiene los 75 Planes de Gestión de las Zonas de Especial Conservación y de las Zonas de Especial Protección para las Aves.

Contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, la Junta de Extremadura recurrió en casación ante el Tribunal Supremo. Al respecto, el alto Tribunal comparte los mismos argumentos jurídicos mencionados por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, excepto por lo que se refiere a la declaración de nulidad de los arts. 17.1 y 20 en su inciso “o la modificación de los límites de las mismas”, por vulneración del art. 51 de la Ley 42/2007. Sobre este último punto, la Administración recurrente alegó que los preceptos anulados se limitaban a establecer una norma competencial, de conformidad con el art. 44 de la Ley 42/2007, reiterando por lo demás el art. 56 bis de la Ley 8/1998 y no tenían por objeto desarrollar las previsiones del art. 51 de la Ley 42/2007, que el procedimiento se regulaba en el art. 17.2, que no es más que reproducción del citado art. 56.bis.

Pues bien, el Tribunal estima esta alegación al considerar que los preceptos en cuestión no se refieren a procedimientos concretos cuyas deficiencias han determinado la declaración de nulidad en el caso anterior, sino que se limitan a establecer la competencia del Consejo de Gobierno para la declaración y modificación de las ZEC y ZEPA, de conformidad con el art. 44 (45 tras Ley33/15), y ni siquiera contienen la regulación del procedimiento, que, como señala la recurrente, se regula en el art. 17.2, remitiéndose el art. 20 al procedimiento establecido.

Por todo ello, a través de las sentencias referenciadas, se pone de manifiesto la necesidad de elaborar los informes de afección en los planes, programas y proyectos sin excepciones; a establecer determinaciones precisas en los Planes de Gestión de las zonas de especial conservación y de las zonas de especial protección para las aves de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 42/2007; así como a prohibir descatalogaciones o desclasificaciones de superficies zonificadas como ZIP y ZAI, en los términos expresados.

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada

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