Esta hoja de ruta, que debería dar lugar, durante el presente año, a una Comunicación de la Comisión sobre la explotación del potencial de la valorización energética de residuos en el ámbito de la estrategia de la Unión de la Energía y la Economía Circular, responde a los compromisos de la “Estrategia Marco para una Unión de la Energía resiliente con una política climática prospectiva” (COM (2015) 80 final) , derivada del paquete sobre la Unión de la Energía, así como de la acción denominada “Iniciativa sobre la transformación de residuos en energía en el marco de la Unión de la Energía”, descrita en el Anexo I del nuevo paquete de Economía Circular presentado el pasado 2 de diciembre de 2015 por la Comisión

La referida hoja de ruta busca encontrar sinergias entre los objetivos de la Economía Circular, la Estrategia Energética de la UE y las políticas de cambio climático y las energías renovables. Esta iniciativa quiere mostrar las líneas de trabajo y enfoques de la Unión en materia energética, cuyos objetivos específicos son:

1.Presentar la contribución de las plantas de valorización energética para la recuperación energética o para mix energético (generación de electricidad y calor) para el conjunto de la UE, ya sea de las incineradoras como de las plantas de coincineración (por ejemplo, grandes instalaciones de combustión, cemento, hornos de cal, producción de cerámica, gasificación y digestión anaeróbica, con el objetivo principal de generar energía y recuperar el material residual siempre que sea posible). Los trabajos actualmente en curso sobre Mejores Tecnologías Disponibles pueden contribuir a este objetivo.

2. Destacar el potencial de los principales Combustibles Derivados de Residuos (CDR) y establecer algunos criterios generales para lograr el mejor resultado posible para el desarrollo de la Economía Circular y la perspectiva de la protección del medio ambiente.

3. Analizar la utilización óptima de la actual capacidad de incineración en los Estados miembros de la UE. Esto permitiría realizar recomendaciones para la transición de la incineración masiva de residuos mezclados, como consecuencia de la mala gestión de los residuos en determinados Estados miembros, a una mejor aplicación de la jerarquía de residuos y una transición hacia los procesos valorización energética más eficientes.

4. Ayudar a la creación de sinergias industriales y a la simbiosis entre plantas de valorización energética y procesos industriales de alto consumo energético como, por ejemplo, clusters industriales.

5. Examinar las mejores maneras que la valorización energética pueda contribuir a la mezcla energética de la UE sin poner en peligro la consecución de los objetivos de reutilización y reciclaje a largo plazo de la UE.

Estos objetivos responden a distintas problemáticas para las cuales la Comisión plantea también consideraciones para una mayor eficiencia de valorización energética:

•  Falta de sinergias entre la situación de conversión de residuos en energía y políticas de la UE.

Puesto que la recuperación energética de residuos no reciclables puede sustituir a los combustibles vírgenes, puede ser útil para la economía y la sociedad al tiempo que puede reducir la presión del cambio climático. Entiende que la recuperación energética puede contribuir aún más a los objetivos de energías renovables a través del estado de la técnica de la tecnología de la incineración así como de soluciones emergentes tales como la gasificación y la digestión anaerobia para el tratamiento de residuos altamente calóricos y no reciclables.

En muchos Estados miembros todavía hoy muchos residuos van de forma masiva a vertederos o a incineración sin recuperación de energía (eliminación), cuando su energía podría ser recuperada cuando el reciclaje no es una opción. En 2012, el EUROSTAT, la Oficina Europea de Estadística, informó que el 49,8% de todos los residuos generados en la UE fueron eliminados en los Estados miembros, mientras que aproximadamente un 5% se recuperó energéticamente, lo que representa un 1,3% de toda la energía utilizada en la UE. En cuanto a los residuos municipales, los datos más recientes muestran que en 2013, de promedio, en la UE se llevaban a vertedero el 31% de los residuos, se recuperó energéticamente aproximadamente el 17%, y se incineraron aproximadamente un 9% de estos residuos. Existen 14 Estados miembros que todavía depositan en vertederos más del 50% de los residuos municipales. Por lo tanto, se estima que existen cantidades importantes de residuos municipales no reciclables, cuyo contenido de energía se está ahora perdiendo y que podría ser reconducido a plantas de valorización energética potenciando, de este modo, la Economía Circular.

Así pues, y tal como establece el mandato del 7º Programa de Medio Ambiente de la UE  en el que se plantea la eliminación del vertido en la UE, la disponibilidad de residuos no reciclables invita a optimizar el rendimiento de los procesos de valorización energética y la idoneidad de los combustibles derivados de residuos con el fin de aprovechar plenamente su potencial en la economía mientras se respeten las normas de protección ambiental.

•  Hacer más eficientes las plantas de valorización energéticas existentes.

Deberían evaluarse las actuales plantas de valorización energética (como, por ejemplo, las incineradoras y co-incineradoras) y otros procesos emergentes como la gasificación para optimizarlas con nuevas tecnologías y cambios en sus parámetros de explotación. Para estas evaluaciones se necesitarán los BREF (documento de referencia sobre mejores técnicas disponibles).

Otra forma de hacer este tipo de procesos más eficiente es a través de su acoplamiento con las redes ya existentes, y a su desarrollo, de calefacción y refrigeración para proporcionar calor a los hogares y a la industria, el denominado district heating and cooling. Al respecto, la iniciativa señala que la conversión de los residuos bajo forma de electricidad es relativamente ineficiente (se calcula que supone un 23% de eficiencia), mientras que los procesos de producción combinada de calor y electricidad (CHP) lo son muchísimo más (hasta un 90% de eficiencia).

• Plantas de valorización energética distribuidas de forma desigual en la UE.

Existen algunos países como Suecia, Dinamarca y Estonia que tienen una sobre capacidad de incineración con recuperación energética, mientras que el sur oriental de Europa no tiene capacidad y tienen un elevado ratio de vertederos.

Esta distribución desigual da lugar al traslado de residuos con recuperación de energía en toda la UE. Teniendo en cuenta las disposiciones pertinentes de la legislación sobre residuos de la UE y la necesidad de evitar los traslados ilegales de residuos, debería considerarse en qué medida ha de extenderse el traslado de combustible no reciclable de los residuos de los Estados miembros con una alta tasa de vertedero y una insuficiente capacidad de plantas de valorización energética hacia los Estados miembros con exceso de capacidad de valorización energética, y, con ello, contribuir a una mejor gestión de los residuos y a un uso más eficiente de la red de instalaciones de valorización energética de los residuos en la UE.

• Potencial sin explotar de los Combustibles Derivados de Residuos.

Una reciente publicación del Joint Research Center titulada “Supporting Environmentally Sound Decision for Waste Management – A technical guide to Life Cycle Thinking (LCT) and Life Cycle Assessment (LCA) for waste experts and LCA practitioners”, identificó unos 20 Combustibles Derivados de Residuos, algunos de los cuales se encuentran infravalorados o infrautilizados. Es por ello que en una futura Comunicación deberían de presentarse los resultados de los análisis de los flujos más relevantes para poder establecer su potencial energético en el contexto económico, como por ejemplo en el co-procesado.

•  Falta de claridad con respecto a la Jerarquía de los residuos.

A pesar de las directrices que la Unión Europea ha emitido sobre la interpretación de la jerarquía de residuos, parece que los Estados miembros tienen diferentes interpretaciones sobre el papel de la recuperación energética. Por lo tanto, debería aclararse en la Comunicación el papel de la valorización energética en virtud de la jerarquía de residuos como la mejor opción para la gestión como combustible de los residuos no reciclables, destacando así los procesos más eficientes para cada principal flujo de residuos. Por otra parte, la Comunicación debería indicar en qué circunstancias está justificado apartarse de la jerarquía de residuos para según qué flujos de residuos. También, se debe analizar la contribución de la valorización energética como una opción segura para eliminar los residuos que contienen sustancias peligrosas, que deben ser tratados sin que supongan ningún riesgo significativo para la salud humana y el medio ambiente.

La circular, dirigida a los operadores de instalaciones de gestión de residuos y a los operadores de instalaciones de producción que utilizan residuos en sustitución de materias primas, fue publicada el pasado 13 de enero de 2016.

Esta circular plantea dos excepciones al régimen general de que todo residuo que sea tratado en una instalación de gestión de residuos conservará el estatus jurídico de residuo después de su tratamiento, el cual, a su vez, estará sometido a los reglamentos REACH, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos , y CLP, sobre clasificación, etiquetado y envasado de sustancias y mezclas :

1.  Un residuo puede dejar de considerarse como tal de forma explícita si así se prevé en un reglamento europeo o en un decreto ministerial específico para el residuo en cuestión. En este caso, el producto derivado del residuo debe respetar tanto las disposiciones del Reglamento REACH como el del Reglamento CLP.
2.  Un artículo o conjunto de artículos que constituyen un objeto – en el sentido que establece el Reglamento REACH- fabricado en una instalación de producción que utiliza los residuos como materias primas, no tiene el estatuto de residuo. De la misma manera, una sustancia o una mezcla en el sentido de los Reglamentos REACH y CLP desarrollada en una planta de producción que utiliza la totalidad o parte de los residuos como materia prima, no tiene la condición de residuo cuando la sustancia o mezcla es similar a la que su hubiera producido sin utilizar residuos. En estos supuestos, el Ministerio de Ecología francés reconoce una “salida implícita” de fin de condición de residuo”. Además añade que esta interpretación es válida tanto para productos terminados como para aquellos productos considerados como “materias primas” o “productos intermediarios”. Por “instalación de producción” se entiende “aquellas plantas inscritas en el ICPE (Installation Classée pour la Protection de l’Environnement,o “Instalación Clasificada para la Protección de Medio Ambiente”) que estén sometidas a un régimen de autorización, de registro, de declaración o no y que el título de categoría incluya los términos exactos de  “producción de…”, “fabricación de…”, “preparación de…”, “elaboración de…” o “transformación de…””.

La circular precisa que esta interpretación no se extiende a los eventuales residuos de procesos de producción que debe ser estudiado caso por caso.

La principal aportación de esta circular, se centra en la relación que se establece entre el régimen de fin de condición de residuo y los reglamentos REACH y CLP.

Si bien hay que recordar que dicho planteamiento no tiene carácter vinculante, sino que viene a dar a conocer cuál es la posición de la Administración sobre esta concreta cuestión, lo cierto es que este posicionamiento amplía el abanico de posibilidades de reconversión de residuos en recursos y, con ello, un paso más en el establecimiento de los cimientos jurídicos de la economía circular.

Por último, indicar que el Gobierno francés ha decidido tomar dicha iniciativa teniendo en consideración los siguientes antecedentes:

El estudio “Condición de fin de residuo: Transposición y prácticas en los diferentes Estados Miembros de la Unión Europea” , realizado el 2014 por la asociación público-privada RECORD, que reúne industriales, poderes públicos (ADEME -Agencia de Medio Ambiente y control de la Energía- y el Ministerio de Medio Ambiente -denominado de Ecología en Francia-) e investigadores.

El informe “Hacer evolucionar la condición de fin de residuo para promover la economía circular- Síntesis de las reflexiones y propuestas del grujo de trabajo jurídico” (2014/2015), publicado el junio del año pasado por el grupo de trabajo jurídico del Instituto de Economía Circular.

En este informe se destacaban propuestas referidas a los procedimientos a establecer en el país galo para la condición de fin de residuo, concretamente sobre:

1. Clarificación del estatus de subproducto.
2. Mejora del procedimiento de la condición de fin de residuo, por medio de:
   • Integrar las informaciones relativas a la condición de fin de residuo y a la atestación de conformidad en los documentos administrativos existentes.
   • Fijar los criterios operativos para la condición de fin de residuo para dar respuesta a un mercado.
   • Reequilibrar los procedimientos de control de las instalaciones.
   • Reconocer que la condición de fin de residuo interviene durante el reciclaje y pone fin a la responsabilidad asociada al residuo.
   • Elaborar una guía nacional del procedimiento de la condición de fin de residuo.
3. Favorecer los procedimientos experimentales a nivel local
4. Sistematizar la caracterización de los depósitos de residuos.

La publicación en fecha 30 de diciembre de 2015, del  Decreto nº 35603 del Consejo de Estado galo sobre la noción de artículo en el sentido que afecta al REACH. Mediante dicha norma -consecuencia de un recurso interpuesto ante el TJUE- se aclara un aspecto relevante de la aplicación del Reglamento REACH, cual es el de su noción de “artículo” ya tratado en nuestro blog en el post: “Conclusiones de la Abogado General del TJUE sobre las obligaciones de información que afectan a los artículos en el ámbito del REACH”, asunto en el que el citado tribunal ya ha dictado sentencia, cuyo contenido se puede consultar en el comunicado de prensa emitido por el TJUE.