Author: Laia Soriano-Montagut Jené

Abogada, licenciada en Derecho por la Universidad de Lleida (2000). Estancia de un año académico en la Università degli Studi di Ferrara (1998-1999). Master en Dirección urbanística e inmobiliaria por la UAB (2001) y Máster Profesional de Estudios Territoriales y Urbanísticos, con el diploma de Técnica Urbanista por la Universidad Politécnica de Cataluña, la Universidad Pompeu Fabra y la Escuela de Administración Pública de Cataluña ( 2009). Cuenta con más de quince años de ejercicio profesional en la administración pública local y autonómica, y también en el ámbito privado desde el año 2012. Especialista en derecho administrativo, territorial y urbanístico. Secretaria de la Asociación Española de Técnicos Urbanistas desde el año 2015 y de su Agrupación Catalana. 10 años de ejercicio profesional fundamentalmente en la administración pública local y autonómica. Especializada en derecho administrativo, territorial y urbanístico.
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El TSJ de la Comunidad Valenciana deniega una planta de residuos por incompatibilidad con el paisaje y la infraestructura verde

En fecha 27 de abril de 2016, la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón denegó la solicitud de Declaración de Interés Comunitario para la planta de recuperación y residuos en la partida Benadresa de Castellón. Posteriormente, Tecnología Medio Ambiente Grup F. Sánchez, S.L. interpuso recurso de alzada contra dicho acuerdo, el cual fue desestimado a través de la Resolución de fecha 26.10.2016, dictada por el Secretario Autonómico de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio.

Así las cosas, la empresa interpuso recurso contencioso-administrativo, siendo parte demandada la Consellería de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente, y como codemandado, Masia Pla Roca, S.L. y el Ayuntamiento de Castellón.

El planeamiento vigente en el municipio en ese momento eran las Normas Urbanísticas transitorias de urgencia aprobadas el 27 de febrero del 2015  y en paralelo se estaba tramitando un nuevo plan general, con el estudio de paisaje y el ambiental y territorial estratégico de acuerdo con el art. 52.2 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana, la LOTUP. Según estos documentos, la parcela interesada estaba incluida en una unidad de paisaje denominada paisaje de cultivos de la plana de gran extensión del término municipal desde las cotas más bajas de los litorales por el norte, hasta la rambla de la viuda por el sur.

Ante este marco, en el recurso contencioso-administrativo la actora solicitó:

  • La anulación de las resoluciones impugnadas.
  • La procedencia de la declaración de interés comunitario (de ahora en adelante, DIC) de la actividad promovida de planta de recuperación, transferencia y depósito controlado de residuos no peligrosos, en suelo no urbanizable del término municipal de Castellón.
  • Subsidiariamente la condena a la administración de conceder la declaración de interés comunitario por no ser obstáculo a su aprobación los informes desfavorables indicados en las resoluciones objeto de recurso.

Sin embargo, en la tramitación del expediente se emitieron varios informes desfavorables por parte de la administración local y autonómica que motivaron la improcedencia de autorizar la DIC. Seguidamente se detalla el contenido de los informes desfavorables:

  1. El informe del Ayuntamiento de Castellón se fundamentó en:
  • Proximidad de la ubicación a cauces y barrancos.
  • Los terrenos se encuentran en zona alta o muy alta capacidad agrícola y alta capacidad paisajística y ambiental.
  • La ubicación propuesta no se encuentra en zonas aptas para este tipo de instalaciones de acuerdo con el visor cartográfico de la Generalitat Valenciana.

Este informe municipal se sustentó a la vez en los informes del ingeniero técnico industrial municipal y de la Jefa de sección de desarrollo urbanístico siguientes:

  1. El informe del ingeniero técnico industrial municipal expuso que no quedaban suficientemente definidos los residuos a gestionar y que el tratamiento de los residuos industriales no peligrosos no se encontraba dentro del ámbito de aplicación del Plan Zonal de residuos correspondiente a la zona en cuestión Plan zonal de residuos zona II.

Añadió que el visor cartográfico de la Consellería de infraestructuras territorio y medio ambiente de las zonas aptas para vertederos o aptas según estudio, no incluía la parcela en que se proponia el proyecto, indicando en dicha cartografía una amplia zona apta para vertederos en las inmediaciones de la parcela que se proponía, pero el otro lado de la rambla de la viuda.

  1. El informe de la Jefa de sección de desarrollo urbanístico estableció que el planeamiento vigente en el municipio eran las normas urbanísticas transitorias de urgencia aprobadas el 27 de febrero del 2015 y que el proyecto hacía referencia al régimen urbanístico y parámetros del Decreto del Consell 139/2012 que no resultaba aplicable. Mencionó también que se estaba tramitando un nuevo plan general, con el estudio de paisaje y el ambiental y territorial estratégico de acuerdo con el art. 52.2 de la LOTUP  y que según éstos la parcela interesada estaba incluida en una unidad de paisaje denominada paisaje de cultivos de la plana de gran extensión del término municipal desde las cotas más bajas de los litorales por el norte, hasta la rambla de la viuda por el sur: “la unidad se engloba dentro del paisaje de relevancia regional PRR 36 huerta de la plana de Castellón que afecta a varios términos municipales y está delimitado con un paisaje significativo a nivel regional caracterizado por presentar valores significativos en general en buen estado de conservación y con elevado aprecio sociales que puede deteriorarse si no se establecen medidas de integración paisajística adecuadas”.

El informe contenía además que los terrenos estaban incluidos en la Unidad ambiental 45, denominada cultivos de superficies, destinadas al cultivo predominando los cítricos de regadío. También que de acuerdo con los visores cartográficos los terrenos interesados tenían una capacidad agrícola alta e incluso una parte de la parcela muy alta por lo que debía ser incluida en infraestructura verde del Plan General estratégico de ordenación urbana. Concluye que la parcela interesada linda con la Rambla de la Viuda de modo que una parte de esta estaba incluida en zona de servidumbre y policía.

  1. El informe del Director de urbanismo estableció que la ubicación propuesta se situó cercana a cauces de barrancos, lo que podía presentar alguna problemática de acuerdo con los informes adjuntos y las alegaciones presentadas; que se encontraba en una zona de alta o muy alta capacidad agrícola y alta calidad paisajística y ambiental, en cuanto a la utilización racional del territorio no se encontraba en zona apta para este tipo de instalaciones, de acuerdo con el visor cartográfico de la Generalitat Valenciana. Que habiendo zonas aptas en el entorno próximo al otro margen de la rambla no se estimaba correcta la ubicación concreta de la misma, dado que dichos terrenos deberían incluirse en infraestructura verde del municipio en consideración a sus cualidades agrícolas y paisajísticas, así como la posible afección a cauces públicos.
  2. El informe jurídico del Jefe de la Sección de control urbanístico expuso que:
    • La ubicación propuesta se situaba cercana a cauces y barrancos.
    • Los terrenos se encontraban en zona de alta o muy alta capacidad agrícola y alta calidad paisajística y ambiental y
    • La ubicación propuesta no se encontraba en las zonas aptas para este tipo de instalaciones de acuerdo con el visor cartográfico de la Generalitat Valenciana.
  1. El informe del Servicio de infraestructuras verde y paisaje concluyó que la justificación del emplazamiento debía realizarse valorando entre otros aspectos la compatibilidad de la actuación con la estructura del paisaje y que según el apartado g) I del anexo II de la LOTUP, debería haberse estudiado una localización fuera de la unidad de paisaje de alto valor y del campo visual de los recursos paisajísticos Rambla de la Viuda y Quadra Villalón y en todo caso en las zonas de menor incidencia respecto a los mismos por lo que consideró incompatible la instalación con la infraestructura y el paisaje verde.

Ante este panorama, pues, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, a través de la Sentencia del Tribunal número 254/2.019 de 8 de mayo del 2019, consideró que se acreditó mediante los informes relacionados, que habían varios motivos para desestimar la DIC solicitada por la actora; y que dichos informes no fueron contradichos ni desvirtuados mediante prueba de informe o Dictamen pericial.

El Tribunal añadió que los análisis pormenorizados de las características del suelo rural en el que se proponía la actuación ponían de relieve que no era zona apta para vertedero. Todo ello teniendo en cuenta que el Plan  Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana  no establecía limitaciones a la iniciativa privada para la implantación de instalaciones para la correcta gestión de residuos industriales y que todavía no estaba aprobado el Plan General de Castellón. Pues bien, incluso así, el Tribunal consideró que la infraestructura verde es una de las determinaciones del Plan General de ordenación urbana de acuerdo con el artículo 1 de la LOTUP, y que en el caso que ocupa no se refiere a obras o instalaciones para la gestión de bienes de dominio público, o de los servicios públicos o actividades de utilidad pública o interés general que deba prestar la administración pública, prevista en el artículo 26 de la LOTUP. Por estos motivos el Tribunal argumentó que era irrelevante que no se hubiera aprobado el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura verde y Paisaje de la Comunidad Valenciana.

Además de ello el Tribunal hizo hincapié en que en los informes constaba de forma pormenoriza la alta capacidad paisajística de la Unidad de paisaje en la que estaba incluida la parcela, y que la actora no justificó la mayor oportunidad y conveniencia de la localización propuesta frente a otras zonas de medio rural, por ser la zona de alta calidad paisajística. Por ello dice que “no es posible un juicio positivo de la actividad en el emplazamiento elegido, ya que no ha sido justificado la mayor oportunidad y conveniencia de la localización propuesta frente a otra zona como la del otro lado de la Rambla de la Viuda indicado por los informes”.

En consecuencia, el Tribunal desestima el recurso y confirma el criterio de las administraciones, prevaleciendo la capacidad paisajística de la unidad de paisaje y la infraestructura verde en la que está incluida la parcela, frente a la pretensión del privado de implantar la planta de recuperación y residuos en la partida Benadresa de Castellón.

Laia Soriano-Montagut Jené

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Aspectos ambientales de la Ley de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia

La Ley 1/2019, de 22 de abril, de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas de Galicia se publicó en el BOE de 27 de mayo de 2019 y contiene 121 artículos, 5 disposiciones adicionales, 4 disposiciones transitorias, 1 disposición derogatoria y 6 disposiciones finales.

La norma se enmarca en la Estrategia común europea en las materias de rehabilitación y de desarrollo sostenible, recogida en la Carta de Leipzig sobre ciudades europeas sostenibles de 2007 , en la Declaración de Marsella de 25 de noviembre de 2008 , en la Declaración de Toledo de 22 de junio de 2010 y en la Estrategia Europa 2020, aprobada por el Consejo Europeo el 17 de junio de 2010 . También se adecua al Texto refundido de la Ley de suelo y rehabilitación urbana, aprobado por Real decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre , que regula las condiciones básicas que garantizan un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y fomento de las actuaciones que conducen a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes.

Tal como dispone en la exposición de motivos, la rehabilitación edificatoria, la regeneración y la renovación urbanas son hoy conceptos fundamentales en el ámbito de la estructuración del territorio y del espacio urbano, basadas las mismas en el sostenimiento social, económico y ambiental.

A grandes rasgos, el título preliminar regula el objeto de la ley y las disposiciones comunes a las actuaciones contenidas en la norma. El título I desarrolla la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas como actuaciones en el medio urbano. El título II contiene las áreas de intervención en el medio urbano declaradas por la Administración autonómica, entre estas las ya existentes áreas de rehabilitación integral (ARI), las zonas de especial necesidad de rehabilitación (ZER) para edificios específicos o conjuntos de ellos; así como los núcleos rurales en estado de abandono. El título III contiene diferentes medidas orientadas a la coordinación y simplificación administrativa, se mantiene la importancia de las oficinas de rehabilitación con la creación de una red de oficinas para mejorar su eficacia y coordinación. También se crean los centros Rexurbe, vinculados a las áreas de regeneración urbana de interés autonómico. El título IV se refiere a las medidas de fomento y financiación de los procesos de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas.

Las disposiciones adicionales, transitorias, derogatoria y finales abordan cuestiones distintas tales como la adquisición directa de terrenos y/o edificaciones por el Instituto Gallego de la Vivienda y Suelo; las medidas que faciliten las actuaciones vinculadas a la extensión de redes de servicios en los conjuntos históricos; la homogeneización de los catálogos de protección, al régimen de las áreas de rehabilitación declaradas y al de las oficinas de rehabilitación existentes; el Consorcio del Casco Viejo de Vigo; etc.

Entre los principios de la norma, se encuentran los de protección, conservación y reutilización del patrimonio construido, la cohesión social, la perspectiva de género, el desarrollo urbano compacto, sostenibilidad y eficiencia energética.

En cuanto a los criterios de la planificación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y regeneración y renovación urbanas, cabe destacar, entre otros, los de reducción del consumo energético mediante la utilización de sistemas pasivos, el fomento de la utilización de sistemas centralizados de producción de energía y el uso de energías renovables, tanto a nivel de edificaciones como de conjuntos urbanos; el ahorro de agua y mejor aprovechamiento de los recursos hídricos; el fomento de la calidad de vida de la ciudadanía y la habitabilidad de sus viviendas; la mezcla de usos; y la protección, conservación y acrecentamiento de los bienes inmuebles que forman parte del patrimonio cultural de Galicia.

Respecto la planificación de las actuaciones en el medio urbano, la norma prevé que las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas se planificarán mediante un plan general, un plan especial o cualquier otro de los instrumentos indicados en la presente ley y en la legislación de ordenación del territorio, urbanismo y de protección del patrimonio cultural.

En cuanto a la tramitación ambiental de las modificaciones de los instrumentos de planeamiento para actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, la misma solo opera cuando dicha modificación no constituya una variación fundamental de la estrategia, las directrices y las propuestas o de la cronología del planeamiento que se va a modificar, y que además no produzca diferencias en los efectos previstos o en su zona de influencia. Asimismo, para garantizar que no se producen diferencias en los efectos previstos o en su zona de influencia habrá de solicitarse informe al órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, quien deberá pronunciarse, en el plazo máximo de un mes, sobre la necesidad de la tramitación de evaluación ambiental. En caso de que no se emita el informe en dicho plazo, se considerará que no es necesaria la tramitación ambiental.

Otra cuestión contenida en la norma es la relativa a las intervenciones en los edificios incluidos en el ámbito territorial de las categorías de bienes definidos en la Ley del patrimonio cultural de Galicia y ámbitos objeto de planeamiento especial de protección. En este sentido, se regulan especifidades referentes a los edificios con nivel de protección ambiental o nivel de protección asimilable, las cuales prevalecen respecto a las determinaciones contenidas en los planes generales de ordenación municipal, el plan básico autonómico, el planeamiento de desarrollo y los catálogos aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley, y serán incorporadas en los que se aprueben con posterioridad.

Otra previsión de la norma es la relativa a las áreas de intervención en el medio urbano, declaradas por la Administración autonómica. La Ley las define como el conjunto edificatorio urbano o rural, continuo o discontinuo, que precise de un apoyo público para atender a la rehabilitación o sustitución de los edificios y a la calidad ambiental y urbanística del ámbito.

La declaración de estas áreas de rehabilitación integral afecta a ámbitos urbanos en estado de deterioro y que precisan de un apoyo público para que las personas residentes y personas propietarias puedan acometer actuaciones de mejora en sus viviendas, al tiempo que el ayuntamiento realiza intervenciones en los espacios públicos. La intervención en estas áreas podrá comprender actuaciones de renovación y mejora de la urbanización, de los espacios públicos y demás dotaciones urbanísticas o de las infraestructuras y servicios urbanos, así como articular medidas sociales, ambientales y económicas que estén enmarcadas en una estrategia administrativa global, integrada y unitaria.

Pues bien, en función del ámbito de actuación y de las características del mismo, estas áreas podrán ser:

  1. Área de rehabilitación integral (ARI).
  2. Área de regeneración urbana de interés autonómico (Rexurbe), que podrá incluir en su ámbito una zona de especial necesidad de rehabilitación (ZER)

Se podrá declarar área de rehabilitación integral (ARI) a un ámbito que afecte a diferentes municipios que respondan a criterios de proximidad geográfica, características arquitectónicas y problemáticas similares, siempre que exista un nexo de unión entre dichos ámbitos, ya sea de carácter histórico, geográfico, cultural o ambiental, que motive que haya de ser tratado como un conjunto. Esta declaración compete a la Presidencia del Instituto Gallego de la Vivienda y Suelo, ya sea de oficio o a solicitud de los ayuntamientos.

La delimitación de las áreas de regeneración urbana de interés autonómico (Rexurbe), se produce en aquellos ámbitos con consideración de conjuntos históricos y con declaración de bien de interés cultural que se encuentren en la situación siguiente:

  • Un proceso de degradación arquitectónica, urbanística o ambiental, motivada, entre otros factores, por la obsolescencia del parque edificado, la inadecuación a las necesidades poblacionales, los déficits notorios y generalizados en la calidad de las viviendas, los equipamientos, dotaciones y servicios públicos del ámbito, la degradación ambiental de la zona y la falta de conservación de bienes y conjuntos edificatorios sujetos a cualquier régimen de protección del patrimonio cultural.
  • Situaciones demográficas delicadas, derivadas de una pérdida sustancial o envejecimiento generalizado de la población, o por un crecimiento excesivo no asumible urbanísticamente.
  • Existencia de graves problemas económicos y sociales, desaceleración constante de la tasa de actividad económica y porcentajes significativos de población que perciba pensiones asistenciales o no contributivas o en riesgo de exclusión social.

En cuanto a las declaraciones de zona de especial necesidad de rehabilitación en las áreas de regeneración urbana de interés autonómico, se establece que dentro de un área de regeneración urbana de interés autonómico se podrá declarar zona de especial necesidad de rehabilitación (ZER) a edificios específicos o conjuntos de ellos cuando sea preciso realizar una intervención urgente debido a su estado de deterioro y a su especial incidencia para la recuperación del ámbito, o venga motivado por el interés general de ciertas actuaciones para facilitar la instalación de dotaciones o equipamientos que tengan una especial relevancia o constituyan un importante impulso para la recuperación económica o social del ámbito.

En otro orden de cosas, la ley crea los centros de regeneración urbana de interés autonómico, entendidos como el punto de información, asesoramiento, gestión, seguimiento y difusión del área de regeneración urbana de interés autonómico, con el objetivo de impulsar las actuaciones de recuperación, regeneración y dinamización del área. Entre las funciones de dichos centros, se destacan la elaboración de las propuestas o informes relativos a la mejora de la sostenibilidad y de la eficiencia energética; la elaboración o dirección de los estudios para el conocimiento de la situación real del parque edificado en su ámbito de actuación y en las distintas áreas de regeneración urbana del municipio y la actualización de estos datos; el análisis de los problemas y vulnerabilidades del área o áreas urbanas que constituyen su ámbito de actuación y la propuesta de las medidas a adoptar; etc.

El último título va referido a la financiación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas para garantizar la coherencia, eficiencia y eficacia de las actuaciones públicas en esta materia.

Una vez analizados los distintos aspectos ambientales contenidos en la norma, se considera que éstos son escasos y que no está desarrollada de forma detallada la mejora de la sostenibilidad ambiental en las operaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas. En concreto, en estas operaciones en la ciudad consolidada se hecha de menos el análisis del impacto en la salud de las personas, de la calidad del aire, el cambio climático, la resiliencia, la creación de la infraestructura verde urbana en los espacios públicos, etc.

La omisión de estas cuestiones no contribuyen precisamente a la mejora de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, cuestiones que han quedado todavía más desdibujadas por el hecho de que la norma exime del trámite de evaluación ambiental en las modificaciones de los instrumentos de planeamiento para actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas que no constituyan una variación fundamental de la estrategia, las directrices y las propuestas o de la cronología del planeamiento, y que no produzca diferencias en los efectos previstos o en su zona de influencia. Cuestiones estas, por otro lado, difíciles de detectar sin un análisis exhaustivo de los vectores ambientales.

A modo de conclusión, se puede decir que mediante la norma se pretende conseguir una transformación de los ámbitos urbanos o rurales en estado de abandono, permitiendo la conservación del patrimonio construido, facilitando el acceso a la vivienda, mejorando la calidad de vida de sus residentes. Sin embargo, se considera que la norma ha sido poco ambiciosa para alcanzar un entorno ambientalmente sostenible en la ciudad consolidada y que no atiende a las necesidades del presente y sobre todo del mañana.

Laia Soriano-Montagut Jené

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Economía circular en la Agenda Urbana Española

Según Naciones Unidas, dentro de 20 años dos tercios de la población mundial se concentrará en las ciudades. En España este porcentaje ya se ha alcanzado y de sus 46.528.024 habitantes, el 80% se concentra en áreas urbanas, que suponen solo el 20% del territorio, situándose entre los países con un mayor porcentaje de población urbana de toda la Unión Europea. De ellas, el 25% vive en aglomeraciones urbanas superiores al millón de habitantes y el 17% en las ciudades más grandes. Además, tanto las pequeñas como las grandes áreas urbanas han experimentado buenos ritmos de crecimiento entre los años 2001 y 2016, creciendo un 18,8% en el caso de las pequeñas, y algo menos, del 16,2%, en el caso de las grandes.

La Agenda Urbana Española está enmarcada en un proceso internacional cuyo origen se encuentra en la aprobación, en septiembre de 2015, de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible . Con ella se quiere dar respuesta a los retos y necesidades que el mundo de hoy nos plantea.

De esta forma, los países adheridos, los representados en las Naciones Unidas, se comprometieron a cumplir los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para conseguir un futuro sostenible para todos. Éstos se interrelacionan entre sí e incorporan los desafíos globales a los que nos enfrentamos día a día, como la pobreza, la desigualdad, el clima, la degradación ambiental, la prosperidad, la paz y la justicia.

En concreto, el ODS undécimo persigue lograr que ciudades y asentamientos humanos sean sostenibles, inclusivos, seguros y resilientes.

En Europa, el Pacto de Ámsterdam, aprobado en la Reunión Informal de Ministros de Desarrollo Urbano de la UE, celebrada el 30 de mayo de 2016, aprueba la Agenda Urbana de la Unión Europea. Ésta se plantea desde una perspectiva claramente operativa, orientada hacia 3 objetivos concretos puestos de manifiesto en el resultado de la consulta pública, llevada a cabo en el segundo semestre de 2014, sobre el desarrollo de la Agenda Urbana de la UE, y que son: avanzar hacia una mejor legislación y un mejor proceso de elaboración normativa en Europa que incorpore la dimensión urbana; asegurar una mayor coherencia entre las distintas políticas con incidencia en las ciudades; y mejorar el conocimiento del fenómeno urbano, el intercambio de experiencias y fortalecer el seguimiento de los procesos de desarrollo urbano.

En este contexto, España inicia el proceso para la Implementación de la Agenda 2030, proceso en el cual tiene un lugar destacado la Agenda Urbana Española.

En cuanto al decálogo de Objetivos Estratégicos que propone la Agenda Urbana Española se encuentran:

  1. Ordenar el territorio y hacer un uso racional del suelo, conservarlo y protegerlo.
  2. Evitar la dispersión urbana y revitalizar la ciudad existente.
  3. Prevenir y reducir los impactos del cambio climático y mejorar la resiliencia.
  4. Hacer una gestión sostenible de los recursos y favorecer la economía circular
  5. Favorecer la proximidad y la movilidad sostenible.
  6. Fomentar la cohesión social y buscar la equidad.
  7. Impulsar y favorecer la economía urbana.
  8. Garantizar el acceso a la vivienda.
  9. Liderar y fomentar la innovación digital.
  10. Mejorar los instrumentos de intervención y la gobernanza.

La Agenda Urbana Española es un documento estratégico, sin carácter normativo y, por tanto, de adhesión voluntaria, que, de conformidad con los criterios establecidos por la Agenda 2030, la nueva Agenda Urbana de las Naciones Unidas y la Agenda Urbana para la Unión Europea persigue, el logro de la sostenibilidad en las políticas de desarrollo urbano. Constituye, además, un método de trabajo y un proceso para todos los actores, públicos y privados, que intervienen en las ciudades y que buscan un desarrollo equitativo, justo y sostenible desde sus distintos campos de actuación.

No hay que olvidar que las ciudades son el gran centro motor de la economía y son el principal foco de consumo de recursos naturales (75%), de producción de residuos (50% de la producción global), y de generación de entre el 60% y el 80% de las emisiones de gases de efecto invernadero, tal y como recoge Naciones Unidas en su informe “Resource Eficiency as Key Issue in the New Urban Agenda”.

Dentro del 4º objetivo estratégico, referente a hacer una gestión sostenible de los recursos y favorecer la economía circular, se hace alusión al metabolismo urbano, la gestión del agua, los residuos y la agricultura de proximidad.

Al respecto, relaciona la eficiencia con el metabolismo urbano, en el sentido de que el uso y la gestión de los recursos naturales deben alcanzar la máxima eficiencia, mientras garantizan la mínima perturbación de los ecosistemas. Asimismo, implica a distintas disciplinas en la creación de escenarios ahorradores o despilfarradores de energía, entre otras la ordenación del territorio, el urbanismo, la movilidad, la edificación, los flujos de agua, los materiales usados y los residuos generados.

Referente a los residuos, según la Nueva Agenda Urbana, un modelo de gestión de los mismos con criterios de sostenibilidad tratará de aplicar la jerarquía de residuos, especialmente, la prevención y reducción y la reutilización y el reciclaje, lo que permitirá́ avanzar en una sociedad eficiente en el uso de los recursos que reduce, a su vez, el impacto contaminante y que mejora la disponibilidad de materias primas. En este punto hace alusión a los objetivos que persigue la política europea para este sector y que se incluyen en el Paquete de Economía Circular:

  • Alcanzar tasas de preparación para la reutilización y reciclado de los residuos municipales de un 55% para el año 2025, de un 60% para el año 2030 y de un 65% para el 2035.
  • Alcanzar tasas de reciclaje obligatorias para todos los envases del 70% en el 2030, que se distribuirán del modo siguiente: en el caso de los envases de plástico el 55%, el 30% en la madera, el 80% en los metales férricos, el 60% en el aluminio, el 75% en el vidrio y el 85% en el caso del papel y el cartón.
  • Prohibir, para el año 2030, verter residuos reciclables.
  • Exigir que, para el año 2030, todos los envases de plástico sean reciclables.

Otro elemento necesario para contribuir a la gestión sostenible de los recursos y con el fin de favorecer la economía circular es la agricultura de proximidad, es decir, la que se relaciona con la capacidad de autoabastecimiento, la reducción de la huella agroalimentaria y la denominada soberanía alimentaria.

En este marco, el conjunto de objetivos específicos que se proponen para conseguir el 4º objetivo estratégico (esto es, hacer una gestión sostenible de los recursos y favorecer la economía circular) es el siguiente:

  1. Ser más eficientes energéticamente y ahorrar energía. Sus líneas de actuación son:
    • Apoyar la transición energética en y de las ciudades.
    • Contener e incluso reducir el gasto de energía, fomentar su ahorro y promover la eficiencia energética a través de planes, estrategias u otras medidas.
    • Incluir medidas de prevención y resiliencia que prevengan y reduzcan al máximo los riesgos energéticos.
    • Incluir objetivos de descarbonización.
    • Fomentar el uso de energías renovables térmicas.
    • Fomentar el uso compartido de redes de infraestructuras para los distintos servicios urbanos.
    • Fomentar el uso de la energía eléctrica.
    • Diseñar ordenanzas y alineaciones que propicien la ubicación inteligente de los edificios teniendo en cuenta las necesidades reales de los usuarios.
    • Contar con sistemas de energía resilientes, es decir, que toleren las posibles perturbaciones sin cortar el suministro de energía a los consumidores.
    • Facilitar el autoconsumo en cubiertas municipales, mobiliario urbano, aparcamientos en superficie, etc., y la incentivación del autoconsumo en las cubiertas de edificios privados a través de medidas fiscales en el ámbito local
    • Fomentar la contratación de servicios energéticos en los edificios públicos.
  2. Optimizar y reducir el consumo de agua. Sus líneas de actuación son:
    • Adoptar medidas para disminuir el consumo de agua y del gasto energético y emisiones asociados a la distribución y tratamiento del recurso.
    • Tratar y recuperar los cauces naturales de agua y los recursos subterráneos como base de los abastecimientos urbanos, aplicando, si es necesario, las nuevas tecnologías de tratamiento (osmosis inversa, nanofiltración) para alcanzar una máxima calidad.
    • Desarrollar una política de protección de las zonas de recarga de los acuíferos destinados total o parciamente al abastecimiento, evitando la implantación de actividades que puedan afectar a su calidad.
    • Respetar y valorar en la distribución de usos del suelo las zonas húmedas.
      Realizar estrictos seguimientos de los procesos territoriales y de las actuaciones que pueden generar contaminación difusa con posibilidad de afectar a los recursos de agua con destino a las ciudades.
    • Independizar, siempre que sea posible, los recursos superficiales para uso urbano, de los destinados a otros usos, protegiendo de modo efectivo las zonas de captación.
    • Adecuar la calidad del agua para cada uso concreto, fomentando la utilización de sistemas de aprovechamiento de aguas grises.
    • Fomentar la recogida selectiva, las redes separativas de saneamiento y asegurar la proximidad del usuario a dichos sistemas para favorecer esta actividad.
    • Construir sistemas de depuración de aguas no agresivos con el entorno. A nivel local, aplicar tratamientos que eviten la devolución del agua a la naturaleza contaminándola o destruyendo la biodiversidad.
    • Fomentar tipos edificatorios con menor demanda de agua y con sistemas de recogida y reutilización de aguas pluviales.
    • Utilizar sistemas de retención y filtración de aguas pluviales, fomentar el empleo de pavimentos permeables e incluir diseños de jardinería autóctona o ahorradora de agua mediante los sistemas eficientes de riego.
  3. Fomentar el ciclo de los materiales. Sus líneas de actuación son:
    • Conseguir un progresivo cierre de ciclos en el metabolismo de las ciudades, impulsando la reducción en origen de los residuos, la inclusión de criterios de “ciclo de vida” en el consumo de materiales y la reutilización y el reciclaje.
    • Fomentar el consumo responsable, las iniciativas de reparación, reutilización y re-fabricación y los sistemas colaborativos y compartidos de bienes y servicios.
    • Fomentar el empleo de materias primas secundarias y fácilmente reciclables procedentes de entornos locales.
    • Adoptar medidas para separar en origen y gestionar los residuos procedentes de la construcción e incorporarlos en las nuevas obras de edificación o rehabilitación cuando técnica, ambiental y normativamente sea posible, y fomentar la aprobación de planes de reutilización de los residuos de la construcción.
    • Potenciar la producción bajo los parámetros de ecodiseño (materiales ecológicos, reutilizables y valorizables) y fomentar su consumo.
    • Aprobar e implantar planes de renovación de infraestructuras municipales.
    • Proponer planes de actuación sobre las propias actividades a realizar en los servicios públicos.
    • Establecer criterios de compra publica circular en el ámbito local que permitan cerrar el ciclo de los materiales incluyendo la compra y uso de productos y materiales de segunda mano. En especial, habría que fomentar la utilización de los criterios sobre el ciclo de vida de los materiales en la contratación pública.
  4. Reducir los residuos y favorecer su reciclaje. Sus líneas de actuación son:
    • Potenciar el uso de sistemas de depósito, devolución y retorno, con el consiguiente ahorro de recursos e impactos ambientales y socioeconómicos.
    • Reservar desde el planeamiento las zonas más adecuadas para solucionar los problemas de recogida y tratamiento de los residuos y garantizar que existan, en cantidad y calidad suficientes. En especial, deberían preverse reservas de suelo para compostaje y tratamiento de residuos vegetales y biorresiduos.
    • Disociar la generación de los residuos del desarrollo económico mediante iniciativas de prevención de los residuos, con un uso más eficaz de los recursos y con un cambio hacia pautas de consumo más sostenibles.
    • Gestionar los residuos para reducir su impacto, obligando al tratamiento de los mismos (sean peligrosos o no).
    • Fomentar la separación en origen de los residuos textiles, de la fracción orgánica y proceder a la gestión de los mismos, así́ como potenciar las recogidas comerciales en origen.
    • Estudiar y aplicar nuevos modelos de educación ambiental para crear conciencia ambiental y sensibilidad hacia el consumo y la generación de residuos.

En definitiva, la Agenda Urbana Española busca inspirar e informar a los encargados de tomar decisiones desde una amplia visión que incluye a todos los pueblos y ciudades con independencia de su tamaño y población, y bajo el triple prisma de la sostenibilidad económica, social y ambiental.

Al respecto, indicar que la Federación Española de Municipios y Provincias también ha desarrollado un Modelo de Estrategia Local de Economía Circular, con la finalidad de unificar las recomendaciones para las Entidades Locales y Autonómicas, alineadas con las estrategias y planes nacionales e internacionales, en materia de Economía Circular.

Por otro lado, otras administraciones han realizado su propia Agenda Urbana, como es el caso de Cataluña. La Agenda Urbana de Cataluña se concibe como un instrumento que permita potenciar las oportunidades y afrontar los retos que plantea la creciente urbanización. Entre sus compromisos, se encuentra el referente al desarrollo urbano resiliente y ambientalmente sostenible.

 

Laia Soriano-Montagut Jené

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El Supremo confirma la validez del Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Ebro

La Generalitat de Cataluña interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1/2016 por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro. También impugnó la desestimación del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 15 de abril de 2016 relativo al requerimiento previo formulado anteriormente.

 En concreto, los motivos aducidos por la Generalitat en la demanda son los siguientes:

  1. La nulidad de pleno derecho de todo el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, y de la Resolución del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 15 de abril de 2016, por la que se desestima el requerimiento previo formulado por la Generalitat de Cataluña.

Alega vulneración del artículo 21.3 de la Ley 50/1997 del Gobierno y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en el sentido de que el Gobierno en funciones tiene limitadas sus funciones al “despacho ordinario de los asuntos públicos”, concepto jurídico indeterminado que no incluye el establecimiento de la nueva política hidráulica del Estado para el periodo 2015-2021, dado que ello supone condicionar al nuevo Gobierno surgido de las elecciones de 26 de junio de 2016 en la política hidráulica a desarrollar. Invoca la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de diciembre 2005 y argumenta sobre el alcance de la planificación impugnada a los efectos de integrar el concepto de despacho ordinario de asuntos públicos.

2. Subsidiariamente, la nulidad de pleno derecho del Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Ebro, aprobado por el Real Decreto 1/2016 (de ahora en adelante, PHE):

a/ Desajuste en la delimitación de la masa de agua de transición “estuario” del tramo bajo del río Ebro, con infracción de los artículos 18.2 y 82 del Reglamento de la Planificación Hidrológica  y del artículo 2.2.1.1.e) de la Instrucción de planificación hidrológica (IPH).

b/ Incumplimiento de la Directiva Marco del Agua  y de la legislación española en materia de aguas en la que se refiere a la determinación de caudales ecológicos en el tramo final del río Ebro, en concreto:

-Incumplimiento de la obligación de diseñar un régimen de caudales ecológicos que atienda a la singularidad del tramo final del río Ebro, considerado aguas de transición, declaración como reserva de la biosfera por parte de la UNESCO por sus significativos valores ambientales.

-Declaración del tramo final del río Ebro como hidrológicamente alterado sin haber seguido los criterios previstos en el artículo 3.4.2 de la Instrucción de planificación hidrológica. Como consecuencia de ello, aplicación de criterios menos exigentes a la hora de determinar los caudales ecológicos, alegando que el actual PHE de segundo ciclo (PHE 2015-2021) mantiene la declaración del tramo final del río Ebro como “hidrológicamente alterado” que había sido establecida en el anterior PHE de primer ciclo (PHE 2015- 2015).

-Aplicación incorrecta de los métodos de modelización de hábitat para la determinación de caudales ecológicos en el tramo bajo del río Ebro en contra de lo dispuesto en los artículos 3.4.1.4.1.1.2 y 3.4.1.4.1.1.3 de la Instrucción de planificación hidrológica. Como consecuencia de ello, aplicación de criterios menos exigentes a la hora de determinar los caudales ecológicos.

-Vulneración de la legislación en materia de aguas al haber previsto unos caudales ecológicos de forma condicionada a unos usos inexistentes, invocando la condición de restricción previa al uso de los caudales ecológicos (art. 59.7 TRLA). Por ello se incumple el capítulo IV del contenido normativo del PHE, ya que asigna un incremento de consumo de agua (principalmente para nuevos regadíos) y reservas de agua para eventuales contingentes, sin haberse realizado una adecuada y manifiesta valoración de sus impactos sobre el medio, y sin un conocimiento claro de su viabilidad técnica, social y/o económica, según se desprende de la memoria técnica del propio PHE.

-Falta de revisión de los caudales ecológicos entre el plan hidrológico de primer ciclo (2009-2015) y el de segundo ciclo (2016-2021), y vulneración del artículo 13.4 y del Anexo VII, apartado B, de la Directiva Marco del Agua, la cual establece una evaluación de los progresos realizados en la consecución de los objetivos medioambientales, incluida la presentación en forma de mapa de los resultados de los controles durante el período del plan anterior y una explicación de los objetivos medioambientales no alcanzados, requisito que no se ha cumplido con el nuevo PHE de segundo ciclo.

-Otros incumplimientos de la Instrucción de planificación hidrológica en materia de caudales ecológicos, en concreto los artículos 3.4.1.4.1.3, 3.4.1.4.1.4 y 3.4.5 de la Instrucción de planificación hidrológica, dado que no incluye ninguna previsión sobre la tasa de cambio, la caracterización del régimen de crecidas o la repercusión del régimen de caudales ecológicos sobre los usos del agua.

c/ Incumplimiento de la Resolución de 7 de septiembre de 2015, de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, por la que se formula declaración ambiental estratégica conjunta de los planes hidrológicos y de gestión del riesgo de inundación de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro para el periodo 2016-2021, en cuanto entiende que los elementos de precaución y prevención del medio que se indican, no han sido adecuadamente tratados ni evaluados, tal y como exige el proceso de evaluación ambiental. El PHE propone una serie de nuevas demandas y regadíos en la cuenca, y a pesar de ello no se ha realizado previamente un análisis riguroso de los efectos sobre los ecosistemas y espacios protegidos del delta del Ebro, según pone de manifiesto el Informe del Agencia Catalana del Agua de 19 de septiembre de 2016.

d/ Vulneración del artículo 2 y de la disposición adicional cuarta de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por haber realizado una evaluación ambiental estratégica del PHE de forma conjunta con el Plan de gestión del riesgo de inundación, alegando al efecto que el principio de racionalización, simplificación y concertación de los procedimientos de evaluación ambiental, al que se refiere el artículo 2 de la Ley 21/2013, debe entenderse para los casos de confluencia de distintos procedimientos de evaluación ambiental sobre un mismo plan, programa o proyecto. Lo que no permite dicho principio de racionalización, simplificación y concertación es que se realice una evaluación ambiental conjunta sobre planes, programas o proyectos distintos. Añade que la evaluación ambiental estratégica realizada ha resultado escasamente detallada, sin ningún tipo de concreción adecuada de los objetivos ambientales específicos que se persiguen.

e/ Vulneración de los arts. 6.1 y 6.2 la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres , y del art. 4.4 de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, en cuanto el PHE no tiene en cuenta la afectación que va a suponer para distintos espacios de la Red Natura 2000 incluidos en la demarcación del Ebro, que incluye las Zonas de Especial Conservación (ZEC) y las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA), ni tampoco valora debidamente los hábitats y especies de interés comunitario presentes en la zona, cuya supervivencia depende del mantenimiento del régimen de caudales y de las condiciones de humedad de las áreas donde se localizan, así como de la calidad fisicoquímica del agua y del aporte de nutrientes por parte del curso principal del río Ebro.

3. También la nulidad de pleno derecho de los artículos 10.5, 13.2 ,36 y 57.2.a), c), d ) y e) incluidos en las disposiciones normativas del Plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro (Anexo XII) aprobado por el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, así como de la citada Resolución del Ministerio de Agricultura.

Seguidamente se resumen las consideraciones formuladas por el Alto Tribunal respecto los distintos aspectos impugnados por la Generalitat de Cataluña:

  • Referente al primer motivo impugnado, el Tribunal considera que se trata de una revisión del planeamiento hidrológico que responde a la previsión legal de revisión sexenal y en cumplimiento y persecución de los objetivos establecidos en la normativa comunitaria e interna. Con lo cual, la revisión del plan no responde a una iniciativa política del Gobierno ni a criterios de dirección política en la materia, sino que es la normativa aplicable la que orienta la política del agua, sin perjuicio del ámbito de discrecionalidad que en su desarrollo corresponda a quien ejerce la potestad reglamentaria, que no puede identificarse con el establecimiento de nuevas orientaciones políticas.

De esta manera entiende que el Real Decreto impugnado puede considerarse incluido en el ámbito del “despacho ordinario de asuntos”.

  • En cuanto a la alegación sobre el incumplimiento de la Directiva Marco del Agua y de la legislación española en materia de aguas en lo que se refiere a la determinación de caudales ecológicos en el tramo final del río Ebro, el Tribunal considera que no hay vulneración basándose en la elaboración del PHE y la concreta determinación de los caudales ecológicos, donde dice que se ha tomado en consideración la singularidad que presenta el tramo final del río Ebro.
  • También desestima la alegación referente a la declaración del tramo final del río Ebro como hidrológicamente alterado por no haber seguido los criterios previstos en el artículo 3.4.2 de la Instrucción de planificación hidrológica. El PHE impugnado de segundo ciclo (2015-2021) mantiene la declaración establecida en el PHE de primer ciclo (2010-2015), en cuyo Anexo V se justificaba la declaración del tramo final del río Ebro como “hidrológicamente alterado”. Al efecto el Tribunal recuerda que esta declaración ya fue impugnada por la misma Generalitat de Cataluña, obteniendo un pronunciamiento desestimatorio a través de la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2015 (rec. 455/2014).
  • Los otros puntos también son desestimados (incumplimientos de la Instrucción de planificación hidrológica en materia de caudales ecológicos, etc.) al entender el Tribunal que en la documentación de la revisión del plan quedan acreditados, y que no han sido desvirtuados por la recurrente.
  • Lo mismo ocurre con la alegación referente a la vulneración del artículo 2 de la Ley 21/2013 y la disposición adicional cuarta, por haber realizado una evaluación ambiental estratégica del PHE de forma conjunta con el Plan de gestión del riesgo de inundación. El Tribunal entiende que las razones expresadas que justifican la evaluación conjunta no se desvirtúan por las alegaciones. El art. 2.1.e) de la Ley 21/2013 regula la “racionalización, simplificación y concertación de los procedimientos de evaluación ambiental”, y la disposición adicional cuarta establece que “para aquellos planes, programas o proyectos para los que existe obligación de efectuar una evaluación ambiental en virtud de esta ley y en virtud de otras normas, las Administraciones públicas competentes establecerán procedimientos coordinados o conjuntos con el objeto de evitar la duplicación de las evaluaciones”.

De hecho, el art. 14.3 del Real Decreto 903/2010 prevé la elaboración coordinada de los planes de riesgo de inundación y las revisiones de los planes hidrológicos de cuenca, pudiéndose integrar en dichas revisiones.

Por ello, el Tribunal considera que la realización conjunta de la Evaluación Ambiental Estratégica que se proyecta sobre ambos planes (el hidrológico y el de gestión del riesgo de inundación de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro período 2016-2021) redunda en una evaluación más completa e integrada al tomarse en consideración de forma coordinada la totalidad de los factores que inciden en los objetivos de ambos planeamientos.

Los otros aspectos aducidos en la demanda referentes a la evaluación ambiental estratégica también son desestimados por entender que no han quedado desvirtuados.

  • Finalmente se alega la nulidad de diversos artículos de las disposiciones normativas del PHE (referentes a los caudales ecológicos de menor exigencia, a los perímetros de protección y al sistema de competencias entre la Administración de la Generalitat y la Administración General del Estado), los cuales también son desestimadas por el Tribunal.

En consecuencia, se desvirtúan todos los motivos aducidos por la Generalitat de Cataluña y se confirma la adecuación a derecho del Plan impugnado. A estos efectos, hubiera sido interesante saber cuál hubiese sido el pronunciamiento de la sentencia en caso de haberse requerido o presentado pruebas periciales que soportaran los argumentos esgrimidos de ambas partes.

De la lectura de la sentencia cabe destacar el pronunciamiento del Alto Tribunal referente a considerar conforme a derecho la realización conjunta de la Evaluación Ambiental Estratégica de ambos planes (el PHE y el Plan de gestión del riesgo de inundación de la Demarcación Hidrográfica del Ebro período 2016-2021), por entender que ello implica una evaluación más completa e integrada porque de esta manera se toma en consideración de forma coordinada la totalidad de los factores que inciden en los objetivos de ambos planeamientos.

Añadir que el Tribunal Supremo también ha desestimado el recurso presentado por la Plataforma en Defensa del Ebro (PDE), DEPANA, ayuntamientos de las Tierras del Ebro y Consejos Comarcales contra el PHE. Tal como se contiene en el enlace de la plataforma, el recurso presentado por la PDE y los ayuntamientos y consejos comarcales de las Tierras del Ebro pedía la anulación del Real Decreto 1/2016 y dentro de él específicamente los artículos 12, 13.2, 14.1 y 28 de la normativa del PHN (Anexo XII). La base de la demanda era la insuficiencia de los caudales ecológicos -entre 80 y 155 m3 / s fijados en el Plan del Ebro- para garantizar los ecosistemas del Delta, así como la propia estabilidad física del Delta y las actividades humanas asociadas al entorno. La PDE denunció que los caudales ecológicos fijados en el Plan eran los sobrantes de las nuevas concesiones y promesas de grandes regadíos hechas en toda la cuenca (más de 550.000 Ha), así como la construcción de nuevas infraestructuras de regulación (más de 50 nuevas regulaciones).

De esta manera, tal como se contiene en el enlace de la PDE, el Tribunal Supremo desestimó las justificaciones jurídicas, científicas y técnicas aportadas por la Plataforma, ante la evidencia de que el Delta del Ebro es hoy un ecosistema en peligro debido a la falta de caudales y sedimentos. El Tribunal justifica la desestimación de la demanda en base de que los caudales ecológicos defendidos en la demanda -los fijados en el marco de la Comisión de Sostenibilidad de las Tierras del Ebro- son muy superiores a los caudales ecológicos mínimos aprobados en los otros ríos de España e inviables con las demandas existentes y futuras previstas en la cuenca.

La PDE añade que la sentencia del Tribunal Supremo sobre el PHE contrasta con el análisis realizado recientemente por parte de la Comisión Europea (CE), donde se cuestiona el contenido de los Planes de Cuenca estatales. Según la CE, los indicadores aplicados para medir la situación ecológica de las masas de agua no esclarecen su estado actual ni el impacto ambiental de las infraestructuras previstas ni mucho menos la posible recuperación de los costes económicos. Por lo tanto, la CE considera que las medidas de los Planes de Cuenca parecen más destinadas a satisfacer las nuevas demandas hídricas que a conseguir un estado adecuado de las masas de agua.

Pueden acceder a la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 507/2019, de 11 de abril de 2019, en este enlace.

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

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Programas de compliance y clemencia: análisis global e incidencia en el ámbito de la contratación pública y el urbanismo

Para hablar del compliance tenemos que desplazarnos a principios del siglo XX en Estados Unidos. Las causas por las cuales se crearon las Agencias Públicas de Seguridad fueron varias, entre éstas las limitaciones de los recursos gubernamentales, la falta de voluntad de la Administración en su desarrollo y seguimiento, así como la necesidad de llevar a cabo el cumplimiento normativo fuera del ámbito público.

Los diversos escándalos de corrupción y de naturaleza financiera de Estados Unidos, afectando a importantes compañías norteamericanas, como por ejemplo los casos Watergate (1972) y Bananagate (1975), evidenciaron la existencia de prácticas corruptas consistentes en extorsionar, chantajear y sobornar. Para dar una respuesta a dichas prácticas se dictó la Ley Federal Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) de 1977 . Esta Ley abordaba básicamente los requisitos de transparencia contable según la Ley de Intercambio de Valores de 1934 y el soborno de funcionarios extranjeros. En este sentido, se incorporaron requerimientos y prohibiciones en materia de sobornos, libros y registros. Su objetivo principal era prohibir que las compañías y sus funcionarios individuales influyeran en los funcionarios extranjeros con pagos o recompensas personales.

Cabe destacar también el Convenio de Lucha contra la Corrupción de Agentes Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales e Internacionales, hecho en París el 17 de diciembre de 1997, con el fin, entre otras cuestiones, de establecer medidas eficaces para la disuasión, la prevención y la lucha contra la corrupción de agentes públicos extranjeros en relación con las transacciones comerciales internacionales, en particular la pronta tipificación como delito de dicha corrupción de una manera eficaz y coordinada.

En Europa, el informe encargado por John Major Standards in Public Life (conocido como informe NOLAN) , puso de relieve la necesidad de combinar mecanismos de control externo con mecanismos de control interno, de autorregulación, con el fin de prevenir de forma más eficaz comportamientos indeseables en Gran Bretaña.

Como consecuencia de lo anterior, distintos países como Inglaterra, Francia, Italia o España han ido aprobando leyes que contienen la posibilidad que las organizaciones que hayan implementado programas de compliance puedan ver atenuadas e incluso eximidas determinadas sanciones o penas, en caso de haber incurrido en alguna infracción o delito.

En España, el compliance se inició en los sectores financiero y farmacéutico pero se ha ido extendiendo a raíz de la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, de modificación del Código Penal , que introdujo en nuestro ordenamiento la responsabilidad penal de las personas jurídicas, fruto tanto del proceso de armonización internacional del Derecho Penal como de la necesidad de dar una respuesta más eficaz al avance de la criminalidad empresarial, fundamentalmente en el marco de la delincuencia económica.

Con la reforma del Código Penal del 1 de julio de 2015 mediante la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo se pretendió delimitar adecuadamente el contenido del “debido control”, cuyo quebrantamiento permite fundamentar su responsabilidad penal y con ello poner fin a las dudas interpretativas que había planteado la anterior regulación. Ahora bien, el aspecto más novedoso de la reforma de 2015 fue la completa regulación en los apartados 2, 3, 4 y 5 del art. 31 bis de los programas de cumplimiento normativo o compliance guides, denominados modelos de organización y gestión, donde puede llegarse a exonerar a la persona jurídica.

La nueva Circular 1/2016 de la Fiscalía General del Estado sobre la responsabilidad penal de las personas jurídicas conforme a la reforma del Código Penal efectuada por la Ley 1/2015, pretende adoptar un criterio uniforme en la aplicación de la responsabilidad de la persona jurídica. Según la Circular 1/2016, los modelos de organización y gestión o corporate compliance programs no tienen por objeto evitar la sanción penal de la empresa sino promover una verdadera cultura ética empresarial. La empresa debe contar con un modelo para cumplir con la legalidad en general y, por supuesto, con la legalidad penal pero no solo con ella, único contenido que el Legislador de 2015 expresamente impone a los modelos de organización y gestión, que todavía restringe más al limitar esa suerte de compliance penal a los “delitos de la misma naturaleza”.

En la circular se reconoce que muchas empresas se han dotado y se dotarán de completos y costosos programas con la única finalidad de eludir el reproche penal pero, más allá de su adecuación formal a los requisitos que establece el Código Penal, tales programas no pueden enfocarse a conseguir este propósito sino a reafirmar una cultura corporativa de respeto a la Ley, donde la comisión de un delito constituya un acontecimiento accidental y la exención de pena, una consecuencia natural de dicha cultura. De otra manera, se corre el riesgo de que en el seno de la entidad los programas se perciban como una suerte de seguro frente a la acción penal.

En el ámbito de la contratación pública, la Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, establece en su considerando 102 que:

“No obstante, debe contemplarse la posibilidad de que los operadores económicos adopten medidas de cumpli­miento destinadas a reparar las consecuencias de las in­fracciones penales o las faltas que hayan cometido y a prevenir eficazmente que vuelvan a producirse conductas ilícitas. En concreto, podría tratarse de medidas que afec­ten al personal y la organización, como la ruptura de todos los vínculos con las personas u organizaciones que participaran en las conductas ilícitas, medidas ade­cuadas de reorganización del personal, implantación de sistemas de información y control, creación de una es­tructura de auditoría interna para supervisar el cumpli­miento y adopción de normas internas de responsabili­dad e indemnización. Cuando estas medidas ofrezcan garantías suficientes, se debe dejar de excluir por estos motivos al operador económico de que se trate.

Los operadores económicos deben tener la posibilidad de solicitar que se examinen las medidas de cumplimiento adoptadas con vistas a su posible admisión en el proce­dimiento de contratación. No obstante, se debe dejar a los Estados miembros que determinen las condiciones exactas de fondo y de procedimiento aplicables en dichos casos. En particular, han de poder decidir si desean dejar que sean los poderes adjudicadores particulares los que realicen las evaluaciones pertinentes o si prefieren confiar dicho cometido a otras autoridades a un nivel centralizado o descentralizado”.

Asimismo, entre los motivos de exclusión del contratista regulados en el artículo 57.6 de la Directiva 2014/24/UE, se establece una excepción en un procedimiento de contratación para el caso que el operador económico demuestre, entre otras cuestiones, que ha adoptado medidas técnicas, orga­nizativas y de personal concretas, apropiadas para evitar nuevas infracciones penales o faltas. Esta salvedad no puede aplicarse en el caso de que los operadores económicos hayan sido excluidos por sen­tencia firme de la participación en procedimientos de contrata­ción o de adjudicación de concesiones, durante el período de exclusión resultante de dicha sentencia.

En el ámbito nacional, el artículo 72.5 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, regulador de la apreciación de la prohibición de contratar. Competencia y procedimiento, se dispone que:

“(…) No procederá, sin embargo, declarar la prohibición de contratar cuando, en sede del trámite de audiencia del procedimiento correspondiente, la persona incursa en la causa de prohibición acredite el pago o compromiso de pago de las multas e indemnizaciones fijadas por sentencia o resolución administrativa de las que derive la causa de prohibición de contratar, siempre y cuando las citadas personas hayan sido declaradas responsables del pago de la misma en la citada sentencia o resolución, y la adopción de medidas técnicas, organizativas y de personal apropiadas para evitar la comisión de futuras infracciones administrativas, entre las que quedará incluido el acogerse al programa de clemencia en materia de falseamiento de la competencia. Este párrafo no resultará de aplicación cuando resulte aplicable la causa de prohibición de contratar a que se refiere el artículo 71.1, letra a).”

Con lo cual, las organizaciones que hayan elaborado programas de clemencia en materia de falseamiento de la competencia pueden evitar que se les excluya de la prohibición de contratar.

El programa de clemencia se inspira en el modelo comunitario contenido en la Comunicación de la Comisión Europea relativa a la dispensa del pago de las multas y a la reducción de su importe en casos de cártel  (DOUE C 298/17 de 8 de diciembre de 2006) y en el modelo de Programa de Clemencia de la Red de Autoridades de Competencia .

En esta línea, mediante la Directiva (UE) 2019/1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, encaminada a dotar a las autoridades de competencia de los Estados miembros de medios para aplicar más eficazmente las normas sobre competencia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior , se definen los programas de clemencia como una herramienta esencial para la detección de cárteles secretos y, por tanto, contribuyen al enjuiciamiento eficiente y la imposición de sanciones a las infracciones más graves del Derecho de la competencia. No obstante, en la actualidad hay marcadas diferencias entre los distintos programas de clemencia aplicables en los Estados miembros.

Estas diferencias ocasionan inseguridad jurídica a las empresas infractoras en cuanto a las condiciones en las que pueden solicitar clemencia, así como inseguridad respecto a sus posibilidades de exención en virtud de los programas de clemencia respectivos. Esta incertidumbre podría debilitar los incentivos de los posibles candidatos para solicitar clemencia. Eso, a su vez, puede conducir a una aplicación menos eficaz de la competencia en la Unión, ya que se descubrirán menos cárteles secretos.

Las diferencias entre los programas de clemencia de los distintos Estados miembros también ponen en peligro la igualdad de condiciones de competencia entre las empresas que operan en el mercado interior. Así pues, procede incrementar la seguridad jurídica para empresas en el mercado interior e impulsar el atractivo de los programas de clemencia en toda la Unión mediante la reducción de estas diferencias habilitando a todas las Agencias Nacionales de la Competencia a conceder la exención y reducción de multas y a aceptar solicitudes abreviadas en las mismas condiciones. En un futuro puede ser necesario que la red europea de competencia realice más esfuerzos por adaptar los programas de clemencia.

En el ámbito urbanístico, tal como se contiene en el artículo de Juan José Rastrollo Suárez “La proyección de la técnica europea del «compliance» y su aplicación al derecho urbanístico, 2018”, Revista española de Derecho Administrativo 195, Octubre ­ Diciembre 2018 (ISSN 0210­8461), el derecho europeo ha condicionado el derecho urbanístico a partir de normas de soft law así como mediante normas y pronunciamientos jurisprudenciales, con rango de Directiva o reglamento europeo, han incidido directamente en aspectos urbanísticos como son el medio ambiente y la propiedad.

Asimismo, es en la contratación pública (contrato de obras, servicios o administrativo especial) donde se produce una mayor interrelación entre el derecho de contratos y el derecho urbanístico. Tal es el caso de contratar la elaboración de planes urbanísticos o la ejecución de obras, donde será básico que las empresas dispongan de un programa de compliance para evitar que no puedan ser excluídas.

Otra cuestión distinta es el caso de las entidades urbanísticas colaboradoras (juntas de compensación, urbanizadores privadores, etc), las cuales ejercen por delegación funciones de la Administración. En este sentido, según la Ley 9/2017, sería el titular del departamento o organismo al que está adscrita la entitad colaboradora -que de entrada recaería en el ayuntamiento-, el responsable de determinar si las medidas técnicas, organizativas y de personal concretas, apropiadas para evitar nuevas infracciones penales o faltas, adoptadas por las empresas encargadas de la materialización de las obras, son suficientes para salvar la prohibición de contratar prevista.

Por otro lado, otra cuestión a abordar en el ámbito urbanístico que puede tener implicaciones de naturaleza penal son los riesgos en los que pueden incurrir la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, haya informado favorablemente instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística vigentes, o que con motivo de inspecciones haya silenciado la infracción de dichas normas o que haya omitido la realización de inspecciones de carácter obligatorio.

También en el caso de que la autoridad o funcionario público que por sí mismo o como miembro de un organismo colegiado haya resuelto o votado a favor de la aprobación de los instrumentos de planeamiento, los proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación o la concesión de las licencias, a sabiendas de su injusticia. Estos tipos penales se contienen en el artículo 320 en colación con el artículo 404, regulador de la prevaricación).

De la misma manera sucede en el caso de los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección, entre otros supuestos, contenidos en el artículo 319 del Código penal.

En ambos casos se tratan de delitos especiales, regulados en el título XVI relativo a los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente, con penas de inhabilitación (para autoridad y funcionario público) y prisión en ambos casos, dadas las circunstancias.

Por ello, se pone de manifiesto la necesidad que tanto las Administraciones Públicas y derivadas de éstas (empresas públicas, entidades urbanísticas especiales), así como los profesionales que colaboran con ellas (consultorías, empresas privadas, etc), elaboren sus propios programas de compliance para preveer este tipo de riesgos penales urbanísticos y evitar incurrir en este tipo de delitos.

Con lo cual, a raíz de las distintas resoluciones internacionales, la legislación europea, las modificaciones del Código Penal y la nueva Ley de Contratos del Sector Público, se pone de relieve la necesidad que las organizaciones públicas y privadas, entre las que se encontrarían la propia Administración Pública, entidades urbanísticas especiales, empresas públicas o bien empresas que redacten planes urbanísticos, proyectos o bien ejecuten obras, elaboren programas de compliance y clemencia con el fin de establecer las medidas necesarias para asegurar que sus miembros cumplan la legalidad establecida y, a su vez, que aquellas vulneraciones a la legalidad que puedan producirse en su actuación, resulten fácilmente localizables.

 En el ámbito urbanístico, la Administración no estará exenta de dicha obligación en el caso que contrate la redacción de planes urbanísticos, la ejecución de obras, o en el caso de la ejecución de obras por parte de las entidades urbanísticas colaboradoras, y en los supuestos de los artículos 404, 319 y 320 del Código Penal

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

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Las modificaciones sustanciales tras la información pública de un PGOU se consideran de interés casacional objetivo

El Plan General de Ordenación Urbana de Laredo (de ahora en adelante, el PGOU de Laredo) se aprobó definitivamente mediante Acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo (de ahora en adelante, CROTU), de fecha 15 de mayo de 2015 y publicado en el Boletín Oficial de Cantabria de 6 de julio de 2015.

Los trabajos previos del POUM se iniciaron en el año 2000, la memoria ambiental se realizó el 12 de abril de 2011, la aprobación inicial de la revisión del PGOU y del informe de sostenibilidad ambiental se produjo el 12 de julio de 2013, acordándose la apertura de plazo de información pública en el Boletín Oficial de Cantabria de 5 de agosto de 2013. La emisión del apéndice de memoria ambiental fue el 21 de noviembre de 2014, la aprobación provisional del PGOU el 30 de diciembre de 2014, y su aprobación definitiva el 15 de mayo de 2015.

El motivo principal de la actora para solicitar la nulidad del PGOU fue la existencia de modificaciones sustanciales tras el último trámite de información pública (realizado con fecha 5 de agosto de 2013) que no fueron objeto de un nuevo trámite de información pública.

Como consecuencia de las modificaciones, la clasificación del suelo aprobada inicialmente en la exposición pública se vio totalmente modificada en la aprobación definitiva. Las modificaciones sustanciales incidían en la valoración ambiental, en los informes preceptivos (especialmente en materia de costas) y en las inversiones a realizar (mayor coste).

Tal como posteriormente se desarrolla, avanzar que la Sentencia 252/2018, de 18 de junio de 2018, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del  Tribunal Superior de Justicia de Cantabria concluyó que debía exigirse someter a evaluación ambiental la modificación de modo previo a la aprobación de la misma, sin que fuera aceptable la alegación de las demandadas referente a que la modificación fuera un mero cambio de nomenclatura al tener el mismo régimen jurídico, puesto que aunque los deberes de los propietarios de suelos urbanizables y los de suelos urbanos no consolidados coincidían básicamente, se trataba de dos regímenes jurídicos distintos y con regulación de derechos de los propietarios distintos. Por todo ello, declaró que el PGOU era nulo de pleno derecho.

Pues bien, ante este marco, mediante el Auto de la Sección de Admisión de fecha 25 de febrero de 2019, la Sección consideró que existía interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistente en determinar si, de acuerdo a las circunstancias del caso y la normativa que se predica infringida, resultaba ajustada a Derecho la anulación del PGOU de Laredo.

La Sección identifica como normas jurídicas objeto de interpretación los artículos 132.3.b) del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento  y la jurisprudencia que lo aplica, en lo que se refiere a la definición de modificación sustancial, y el artículo 8 con remisión al Anexo I y el artículo 12 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Con lo cual, conviene hacer una referencia a los motivos aducidos y a los fundamentos de derecho de la Sentencia 252/2018, de 18 de junio de 2018, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del  Tribunal Superior de Justicia de Cantabria por la que se anuló el PGOU de Laredo.

Entre las modificaciones introducidas en el PGOU una vez concluido el trámite de información pública fueron las siguientes:

  1. Múltiples modificaciones tras el informe emitido por la Dirección General de Urbanismo, de 12 de marzo de 2015:
  • Modificaciones en la clasificación urbanística del suelo:
    • De Suelo Urbano No Consolidado (SUNC) a Suelo Urbanizable Delimitado (SUD).
    • De SUNC a Suelo Urbano Consolidado (SUC).
    • De SUC a SUNC
    • De Suelo Rústico (SR) a SUD. Una importante superficie, pasaba de ser Suelo Rústico a Suelo Urbanizable adscrito a sectores de desarrollo en las zonas de Llagarón, Cierro La Mar y Las Nuevas. Además, 12.453 m2 de Suelo Rústico pasaban a ser Suelo Urbanizable Delimitado.
    • El Sistema General de Las Escalerillas, pasaba de Suelo Urbano a Suelo Rústico.
    • Etc
  • Modificaciones en la calificación urbanística del suelo:
    • Modificación del Modelo Territorial, se pasaba de los desarrollos mediante viviendas unifamiliares, aisladas o pareadas, a una en la que se edificarían bloques de apartamentos en régimen intensivo.
    • La parcela de la Cofradía de Pescadores pasaba de ser Sistema General de Equipamientos a Suelo Urbano Consolidado con área de ordenación 4. Zona de Ensanche en Ocupación Intensiva.
  • Modificación de las Ordenanzas del Suelo Rústico, 2.000.949,12 m2 en Suelo Rústico de Protección Ordinaria no podría hacer uso de las posibilidades que otorga la LOTRUSCA para el desarrollo de actividades y usos en ese suelo, en tanto no se desarrollase un Plan Especial.
  • Edificabilidad. Se producían cambios o modificaciones en los parámetros de edificabilidad de los sectores SUD originales. Se incrementó el coeficiente de edificabilidad medio de los SUD pasaba de ser 0,7439 a 0,8285. En el SUD-I-1, se incrementaba el coeficiente de edificabilidad (de 0,70 hasta el 0,8845 m2s/m2) lo que suponía un incremento de la edificabilidad en 107.274,95 m2 industriales, suponiendo un cambio en el modelo productivo.
  • Zonificación. Se modificaba la ordenación detallada, zonificación y parámetros urbanísticos de SUNC-1, SUNC-2, SUNC-5, SUNC-7, SUNC-12 y SUNC-13. Modificación del ámbito del SUNC5, y sus determinaciones urbanísticas. Se modificaba por completo, con especial incidencia en su sistema viario del sector justificando la modificación en un acceso “futuro” al Hospital no planteado en el PGOU.
  • Red Viaria: modificación, introduciendo dos nuevas secciones tipo.
  • Se introducía un nuevo Suelo Rústico de Especial Protección de las Vías de Comunicación que afecta a 560.135 m2.
  • Se modificaban las previsiones de población para el Municipio, en función de los modificados introducidos.
  • Se introducía la aplicación del art. 102 bis para determinados suelos urbanos del municipio. Se introducían en la cartografía 8 actuaciones asistemáticas de suelo urbano que modificaban los límites de los sectores SUD1 SUD2 SUD4 SUD8 SUD9 y SUD-A.
  • Modificación en los sistemas de espacios libres. Se disminuía la superficie total de Sistema General de Espacios Libres de uso y dominio público y de Equipamiento público. Se incluía una nueva superficie de Sistema General en Suelo Rústico. Se disminuía la superficie total de Sistemas Locales de Equipamiento público y su zonificación.
  1. Las modificaciones sustanciales incidían en la valoración ambiental. Se alegaba la ineficacia del trámite ambiental existente a la vista de las modificaciones de las clasificaciones urbanísticas. No había planos de zonificación lumínica ni acústica; no analizaba los sectores de desarrollo y no evaluaba el Sistema General portuario ni el Sistema General de infraestructuras (subestación eléctrica). Además, el informe medioambiental existente se realizaba sobre una consideración de suelo urbano, cuya clasificación luego se modificó y dejó de serlo, y sin que se mencionaran las alternativas consideradas, que es un contenido exigible. Tampoco se evaluó el incremento del aprovechamiento industrial (en 107.000m2). La memoria ambiental era de fecha 12 de abril de 2011, se emitió un apéndice de fecha 21 de diciembre de 2014, el cual dejaba en manos del equipo redactor la consideración del carácter de las modificaciones, es decir, si eran o no sustanciales.
  2. Las modificaciones descritas, que calificaba de sustanciales, incidían en los informes preceptivos (especialmente en materia de costas). Denunciaba que con posterioridad a las modificaciones realizadas en el PGOU, debió emitirse un informe de Costas, cuya omisión infringía el art. 117 de la Ley de Costas, que exigía su emisión antes de la aprobación definitiva.El informe existente, de fecha 23 de febrero de 2015, analizaba el PGOU aprobado inicialmente, es decir, antes de las modificaciones citadas. Tampoco constaba el informe de la Confederación Hidrográfica en relación a zonas de riesgo de inundabilidad, con vulneración del art. 25.4 del TRLA 1/2001, que alegaba debieron clasificarse como suelo rustico por riesgos.
  3. Falta de viabilidad del PGOU en materia de infraestructuras porque residía en dos obras supramunicipales (Saneamiento de las Marismas de Santoña y bitrasvase Ebro- Besaya) anuladas a la fecha de aprobación del Plan, trascribiendo la sentencia del TSJ Cantabria de 10 de junio de 2015 (sobre el PGOU de Santander) que se remite a la STS de 10 de marzo de 2015 que exige que la suficiencia de recursos hídricos en el momento de aprobación del plan. El Plan preveía unas demandas de agua que superaban 3 veces los recursos que asignaba al municipio de Laredo el Plan Hidrológico, anuladas por sentencias (STS 22 de diciembre de 2011 y 18 de diciembre de 2013).
  4. Ineficacia del Estudio Económico y Financiero, mencionaba que carecía de estudio de sostenibilidad de los servicios a prestar en las nuevas áreas que se edificasen, y porque no contaba con estudio sobre la adecuación del suelo destinados a usos productivos.

Así pues, la sentencia referencia el artículo 132.3 del Reglamento de Planeamiento según el cual “si las deficiencias señaladas obligaren a introducir modificaciones sustanciales en el Plan, éste se someterá de nuevo a información pública y, en su caso, a audiencia de las Corporaciones Locales a cuyo territorio afecte, elevándose finalmente, y previo acuerdo de la Entidad, a la aprobación definitiva“.

Con lo cual, la clave del asunto era saber qué debía entenderse por modificaciones sustanciales, al tratarse de un concepto jurídico indeterminado. A este respecto, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 1991 son cambios cualificados los que impongan un nuevo esquema de planeamiento, alterando de manera importante o esencial las líneas o criterios básicos del Plan y su propia estructura (…). Por su parte la STS de 10 de junio de 1992 señala que no tienen ese carácter los “cambios en la normativa urbanística, zonificación, ampliación de zonas verdes y otras alteraciones puntuales, si, pese a ellas el plan mantiene las líneas básicas esenciales y criterios determinantes que lo configuran“.

Por otro lado, la sentencia de 23 de febrero de 2016 del TSJ Cantabria, nº 75/2016, rec. 114/2014 establece que ” La existencia o no de modificación sustancial del planeamiento es un concepto jurídico indeterminado que se identifica con que los cambios introducidos supongan una alteración del modelo de planeamiento, que lo hagan aparecer como distinto o diferente en tal grado que pueda estimarse como un nuevo planeamiento. En concreto el art. 130 del RD 2159/78 las define como las modificaciones que significan un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan inicialmente aprobado”, considerando que, “En base a esa Jurisprudencia, no acontecerá modificación sustancial cuando las modificaciones vengan determinadas por la estricta aplicación de criterios de legalidad o de toma en consideración de alegaciones formuladas en el trámite”. Y que “Sólo un cambio determinante en el modelo de planificación que sirvió de base para la aprobación provisional, justificaría una nueva oportunidad de consulta a la ciudadanía. Por el contrario, las modificaciones que el planeador introduce en la aprobación inicial definitiva que sean consecuencia de las propias alegaciones presentadas, o que traigan causa en materia de legalidad, o que no afecten de manera clara y evidente el modelo territorial y de ordenación en su día acogido, no precisarán de un nuevo trámite de información pública “.

En el caso que ocupa, el informe emitido por la Dirección General de Urbanismo de fecha 12 de marzo de 2015 fue el que determinó la modificación de la clasificación que se analiza, y que defendió que el régimen jurídico de ambos tipos de suelo (SUNC y SUD) era idéntico y que no afectaba a la evaluación ambiental. Sin embargo, estos argumentos fueron combatidos por la demandante y estimados por la Sala.

Tal como se ha avanzado al principio, la sentencia del TSJ de Cantabria nº 252/2018, de 18 de junio de 2018, concluyó que debia exigirse someter a evaluación ambiental la modificación de modo previo a la aprobación de la misma, y por ello anuló el PGOU.

Llegados a este punto, una vez admitido a trámite el recurso de casación, estará por ver si el Tribunal Supremo mantiene que las modificaciones llevadas a cabo tras el trámite de información pública del PGOU de Laredo, son sustanciales y merecedoras de sujetarse al trámite ambiental exigible, según los artículos 132.3.b) del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento, el artículo 8 con remisión al Anexo I y el artículo 12 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, y en consecuencia se mantiene la nulidad del PGOU de Laredo.

 

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Lawyer

Terraqui

Impulso de la Comisión Europea para reforzar el seguimiento de los ecosistemas

El pasado 11 de marzo de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea la Comunicación de la Comisión sobre el seguimiento de los ecosistemas en el marco del artículo 9 y del anexo V de la Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos (Directiva sobre techos nacionales de emisión)

Por su carácter orientativo, el presente documento no es jurídicamente vinculante, y los Estados miembros tienen flexibilidad para establecer sus redes de la manera que sea más adecuada y práctica para sus circunstancias nacionales, en la medida en que garanticen el seguimiento de los efectos de la contaminación atmosférica, tal como exige el artículo 9 de la Directiva 2016/2284 .

A tal efecto, se recuerda que la finalidad de la Directiva sobre techos nacionales de emisión es establecer los compromisos de reducción de emisiones de los Estados miembros para las emisiones atmosféricas antropogénicas de dióxido de azufre (SO2), óxidos de nitrógeno (NOx), compuestos orgánicos volátiles no metánicos (COVNM), amoníaco (NH3) y partículas finas (PM2,5) e impone la elaboración, adopción y aplicación de programas nacionales de control de la contaminación atmosférica y el seguimiento de las emisiones y sus efectos de esos y otros contaminantes mencionados en el anexo I, así como la presentación de información al respecto. En su artículo 9 dispone que:

  • Los Estados miembros garantizarán el seguimiento de los efectos negativos de la contaminación atmosférica en los ecosistemas, basándose en una red de lugares de seguimiento que sea representativa de sus hábitats de agua dulce, naturales y semi-naturales y tipos de ecosistemas forestales, adoptando un planteamiento eficiente en términos de costes y basado en los riesgos.

A tal fin, los Estados miembros se coordinarán con otros programas de seguimiento creados en virtud de la legislación de la Unión, incluida la Directiva 2008/50/CE relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa, la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de política de agua  y la Directiva 92/43/CEE del Consejo (2) y, en su caso, el Convenio sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia (Convenio LRTAP)  y, cuando sea indicado, utilizarán los datos recabados con arreglo a esos programas. Para cumplir los requisitos previstos en el presente artículo, los Estados miembros podrán utilizar los indicadores de seguimiento optativos enumerados en el anexo V.

  • Cuando recojan y comuniquen la información indicada en el anexo V, los Estados miembros podrán utilizar los métodos del Convenio LRTAP y sus manuales para los programas de cooperación internacional.
  • La Comisión estará facultada para adoptar actos delegados con arreglo al artículo 16 para modificar la presente Directiva en lo referente a la adaptación del anexo V a los avances técnicos y científicos y a los realizados en el marco del Convenio LRTAP.

Por otro lado, el Anexo 5 de la Directiva regula los indicadores optativos para el seguimiento de los efectos de la contaminación atmosférica a que se refiere el artículo 9.

Así pues, a través de la Directiva “sobre techos nacionales de emisión”, los Estados miembros deben:

  • Garantizar el seguimiento de los efectos negativos de la contaminación atmosférica en los ecosistemas, basándose en una red de lugares de seguimiento que sea representativa de sus hábitats de agua dulce, naturales y seminaturales no forestales y tipos de ecosistemas forestales, adoptando un planteamiento eficiente en términos de costes y basado en los riesgos.
  • Comunicar a la Comisión y a la Agencia Europea de Medio Ambiente, a más tardar el 1 de julio de 2018 y a continuación cada cuatro años, la ubicación de los lugares de seguimiento y los indicadores asociados utilizados para el seguimiento de los efectos de la contaminación atmosférica.
  • Comunicar a la Comisión y a la Agencia Europea de Medio Ambiente, a más tardar el 1 de julio de 2019 y a continuación cada cuatro años, los datos de seguimiento indicados en el artículo 9.

Por otro lado, la Comisión tiene la obligación de presentar, a más tardar el 1 de abril de 2020 y cada cuatro años posteriormente, un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los avances realizados en la consecución de los objetivos en materia de biodiversidad y de ecosistemas de la Unión en consonancia con el VII Programa de Acción en materia de medio ambiente.

Pues bien, tal y como establece la presente Comunicación el objetivo del sistema de seguimiento de los ecosistemas es proporcionar la base de conocimientos necesaria para evaluar la efectividad de la Directiva sobre techos nacionales de emisión en la protección del medio ambiente. Respecto la protección del medio ambiente, la Directiva (artículos 1 y 11) se refiere a los objetivos de la Unión en materia de biodiversidad y de ecosistemas en consonancia con el 7.o PAM, que, en relación con la contaminación atmosférica, son los siguientes: Seguir «reduciendo la contaminación atmosférica y sus impactos sobre los ecosistemas y la biodiversidad con el objetivo a largo plazo de no exceder las cargas y niveles críticos».

Con lo cual, se pretende reforzar la red de seguimiento de los ecosistemas necesaria para determinar el estado de los ecosistemas terrestres y de agua dulce y predecir los cambios en ellos, desde una perspectiva a largo plazo con respecto a los impactos de los óxidos de azufre (SOX), los óxidos de nitrógeno (NOX), el amoníaco (NH3) y el ozono troposférico (es decir, la acidificación, la eutrofización, el daño por ozono o los cambios en la biodiversidad).

Este seguimiento se asemeja al de los efectos del Convenio LRTAP,  porque consiste específicamente en investigar el impacto de la contaminación atmosférica como una presión sobre los ecosistemas, con vistas a comprender mejor los mecanismos implicados, la magnitud de los impactos y las perspectivas de recuperación. De esta manera, el seguimiento de los ecosistemas en el marco del Convenio LRTAP es directamente pertinente para los objetivos de la Directiva sobre techos nacionales de emisión.

Otra cuestión que se aborda son los efectos objeto de seguimiento. Según la comunicación, los efectos de la contaminación atmosférica objeto de seguimiento en relación con los ecosistemas son los causados por sustancias respecto a las cuales se han establecido compromisos de reducción en el anexo II de la Directiva y son los siguientes: acidificación, eutrofización y daño del ozono al crecimiento de la vegetación y a la biodiversidad. Aunque el impacto de otros contaminantes (por ejemplo, metales pesados) también es motivo de preocupación, conviene aplicar un enfoque gradual, y se propone que la primera fase del seguimiento se centre en esos tres impactos.

Por otro lado, respecto los tipos de ecosistemas, la Directiva obliga a los Estados miembros a realizar el seguimiento sobre la base de una red de lugares de seguimiento que sea representativa de sus hábitats de agua dulce, naturales y semi-naturales y tipos de ecosistemas forestales, adoptando un planteamiento eficiente en términos de costes y basado en los riesgos. Según la Directiva sobre techos nacionales de emisión son pertinentes seis grandes categorías de ecosistemas: prados, tierras de cultivo, bosques y formaciones forestales, brezales y arbustos, humedales, ríos y lagos. También se pone de relieve que algunos tipos de ecosistemas de la clasificación sobre el Mapeo y Evaluación de Ecosistemas y sus Servicios (esto es, Mapping and Assessment of Ecosystems and their Services, MAES) son claramente no pertinentes para los fines de la Directiva, como es el caso de los ecosistemas urbanos y la mayor parte de las tierras de vegetación nula o dispersa.

Otra cuestión que aborda el documento es la selección de lugares que sea pertinente para cada tipo de ecosistema. En este sentido, se ofrecen criterios cualitativos para dicha selección, que deben ser la base para seleccionar los lugares y determinar su número y densidad con objeto de obtener una red de seguimiento suficiente y coherente específica para la situación de cada Estado miembro. Entre estos criterios, se determina que:

  • El lugar debe ser característico del tipo de ecosistema que va a ser objeto de seguimiento.
  • El lugar debe ser tal que los impactos de la deposición atmosférica puedan distinguirse de otras presiones.
  • El lugar debe ser sensible a la presión de que se trate, de tal manera que, si se produce algún impacto, este debe ser rápidamente observable.

Para ello, se hace referencia a los mapas de las zonas sensibles a impactos particulares, a la biodiversidad, la sensibilidad de los ecosistemas y a las condiciones ambientales naturales.

El documento también aborda los parámetros y frecuencia de seguimiento de los efectos de la contaminación atmosférica, así como los lugares de seguimiento integrado de los Programas de cooperación internacional para la evaluación y el seguimiento de los efectos de la contaminación atmosférica en los bosques (ICP forests), que ofrecen información sobre impactos específicos en los ecosistemas y distingue los efectos de la contaminación atmosférica de otros impactos, especialmente en el caso de los ecosistemas de agua dulce.

Otro aspecto contenido en la Comunicación es el relativo a la relación con otras actividades de seguimiento, con el fin de maximizar el uso de los datos recogidos en el marco de sistemas existentes para evitar duplicaciones y generar sinergias.

Respecto las notificaciones, se prevén las de indicadores y lugares de seguimiento a partir del 1 de julio de 2018 y a continuación cada cuatro años, así como las notificaciones de flujos de datos a partir del 1 de julio de 2019 y a continuación cada cuatro años.

Finalmente, se contiene el apoyo a la aplicación del presente documento y diversos estudios de casos (Reino Unido, Finlandia).

De esta manera, a través del documento, el objetivo final del seguimiento es mejorar la información sobre los efectos de la contaminación atmosférica en los ecosistemas terrestres y de agua dulce, con inclusión de la magnitud de cualquier impacto y del tiempo de recuperación cuando esos efectos se han reducido, así como contribuir a una revisión de las cargas y niveles críticos.

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

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Terraqui

Baleares aboga por el cambio climático y la transición energética

El pasado 12 de febrero de 2019 el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado el Proyecto de ley de Cambio Climático y Transición Energética de las Illes Balears. La norma destaca por su lucha contra el cambio climático y fija el camino para hacer efectiva la transición hacia las energías limpias. En espera de la publicación en el Boletín Oficial de les Illes Balears (BOIB), les facilitamos el enlace de la nota emitida por el Parlamento autonómico sobre dicha ley.

El objeto de la norma es el cumplimiento de los compromisos internacionales que emanan del Acuerdo de París mediante el ordenamiento de las acciones encaminadas a la mitigación y la adaptación al cambio climático en las Islas Baleares, así como la transición a un modelo energético sostenible, socialmente justo, descarbonizado, inteligente, eficiente, renovable y democrático.

Como antecedentes de la norma cabe destacar el Plan de Mitigación del Cambio Climático en las Illes Balears 2013-2020, aprobado el año 2014 por el Gobierno autonómico de las Illes Balears. El Plan tenía como objetivo reducir las emisiones de gases de efecto invernadero un 20% en 2020 respecto de las emisiones de 2005.

Posteriormente, en septiembre de 2017, el Consejo de Gobierno de las Illes Balears acordó adherirse a los objetivos y las líneas de actuación del Acuerdo de París, así como fomentar las políticas autonómicas necesarias para la adaptación del territorio y de los sectores económicos de las Illes Balears a los impactos del cambio climático.

Tal como dispone la exposición de motivos de la norma, las Illes Balears, por el hecho insular, son especialmente vulnerables al cambio climático. En buena parte lo son porque se prevé que el incremento medio de temperatura en el archipiélago será superior a la media global, según la Agencia Española de Meteorología. En los últimos 40 años, se ha experimentado un incremento de 0,3ºC por década en la temperatura media, mientras que para los próximos años se prevé un incremento de entre 2 y 5 grados.

En cuanto a los impactos concretos, un estudio de la vulnerabilidad de los diferentes sectores de las Illes Balears a los efectos del cambio climático encargado por el Gobierno de las Illes Balears en el 2015, concluyó que los principales factores climáticos que se prevé que afecten al archipiélago son el incremento de la temperatura media, la disminución de la precipitación media y el aumento de acontecimientos extremos, como olas de calor o lluvias intensas. Estos factores crean un nivel de riesgo ante el cambio climático alto para los sectores del agua, el territorio, el turismo y la salud; y un riesgo significativo para el medio natural, la energía y el sector primario.

Entre los impactos concretos previstos, destacan una exposición significativa al peligro de sequía meteorológica e hidrológica, riesgo de inundaciones e impactos sobre las diferentes infraestructuras, la pérdida de atractivo turístico por las condiciones adversas, la pérdida de cultivos por acontecimientos extremos o la aceleración de procesos de desertización o pérdida de ecosistemas costeros.

Además de ello, se da la circunstancia que las Illes Balears son la comunidad autónoma con mayor dependencia energética exterior y menor implantación de renovables. Una parte importante de los combustibles fósiles utilizados en la generación de electricidad, como el carbón o el fuel, son especialmente contaminantes. La ratio de coches privados por habitante es superior a la media estatal.  Según un reciente informe elaborado por la Universidad de las Illes Balears, el archipiélago balear constituye el territorio que registra el mayor índice de intensidad turística de los territorios insulares del mundo.

Ante tal escenario, la presente Ley pretende dar respuesta a los graves riesgos que amenazan a las Illes Balears, según las vigentes políticas y estrategias de la Unión Europea en ámbitos como el transporte, la movilidad, el medio ambiente o la energía, y también de acuerdo con las aportaciones llevadas a cabo durante el proceso participativo. Al respecto, cabe destacar que durante la elaboración de la norma ha habido un amplio proceso de participación, con más de 2.000 actores implicados (empresas, entidades sociales, asociaciones y particulares).

Según la administración este espíritu es el que ha marcado también la última fase de este texto, con el periodo de alegaciones, el estudio y la incorporación del texto normativo. Es destacable que el 80 % de las alegaciones se ha incorporado y que solo poco más del 19 % se ha desestimado.

Respecto las centrales contaminantes, se dispone su cierre progresivo, a partir del 2020. En este sentido, entre las centrales afectadas, se mencionan Es Murterar, Mahón, Ibiza y Formentera.

En cuanto al contenido de la norma, ésta se estructura en siete títulos, nueve disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

Las determinaciones de la Ley son vinculantes para todas las políticas y las actividades, públicas y privadas, en el ámbito territorial de las Islas Baleares.

A modo de conclusión, el Proyecto de ley se marca como propósito tener unas islas libres de combustibles fósiles y el 100 % de energías renovables en 2050. Para el 2030, prevé disponer un 35 % de renovables, un 23 % de reducción del consumo energético y una disminución del 40 % de las emisiones contaminantes.

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

Lawyer

Terraqui

Asturias apuesta por un transporte y movilidad sostenible, que mejore la calidad ambiental y la salud de la población

El pasado 16 de enero de 2019 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 12/2018, de 23 de noviembre, de Transportes y Movilidad Sostenible (BOPA en fecha 4 de diciembre de 2018). Su entrada en vigor fue el 24 de diciembre de 2018.

La norma regula la actividad del transporte público, teniendo en cuenta que esta debe de formar parte de un modelo de movilidad dirigido a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, comprometido con el medio ambiente, energéticamente más eficiente, más sostenible económicamente y que garantice una mayor accesibilidad, tanto territorial como social, asequible para todos y con especial atención a las personas con discapacidad o movilidad reducida.

Este nuevo modelo de movilidad debe ofrecer alternativas al basado en el uso del vehículo privado motorizado mediante el fomento del uso de modos de transporte más sostenibles, como son la marcha a pie, la bicicleta u otros medios de transporte activo llamados a ganar protagonismo en el futuro.

La norma establece las condiciones de prestación de las actividades de transporte desde un enfoque integral, abordando todos los modos y la interrelación entre otros, así como en sus aspectos de relación con la ordenación del territorio, el urbanismo, el régimen local, la protección medioambiental y el desafío del cambio climático. La norma resalta la posición del Consorcio de Transportes de Asturias como el ente público encargado de la gestión conjunta del servicio de transporte público de viajeros y del fomento de la movilidad sostenible a través de la cooperación y participación interinstitucional.

Entre los múltiples objetivos de la norma, se destacan:

  1. Garantizar el derecho del ciudadano a la accesibilidad universal.
  2. Mejorar la calidad ambiental y la salud de la población reduciendo la contaminación ambiental, incluyendo la acústica, asociada al transporte.
  3. Desarrollar y poner en práctica políticas en materia de educación ambiental
  4. Mitigar el cambio climático por medio de la disminución del volumen de gases de efecto invernadero emitidos por vehículos motorizados.
  5. Contribuir a la viabilidad del sistema territorial en su conjunto reduciendo la huella ecológica del transporte con una visión integrada basada en la cooperación entre administraciones.
  6. Integrar las políticas de desarrollo urbano y económico y las políticas de movilidad, de modo que se minimicen los desplazamientos habituales y se garantice la accesibilidad a los centros de trabajo, residencias y puntos interés cultural, social, sanitario, formativo o lúdico, o que tengan como origen o destino los centros de las ciudades u otros grandes polos de movilidad, con el mínimo impacto ambiental y la mayor seguridad posible.
  7. Promover y adoptar medidas de protección de los medios de transporte más ecológicos y de racionalización del uso del vehículo privado, como el coche compartido o el coche multiusuario.
  8. Desarrollar políticas legislativas de coordinación, tramitación en paralelo, e interrelación de los instrumentos de planificación urbanística y/o territorial, con los instrumentos de movilidad.

En el ámbito del planeamiento urbanístico, la ordenación del territorio, la sostenibilidad ambiental y la mitigación del cambio climático, se destacan los siguientes objetivos:

  • Incorporar el transporte público de viajeros y las necesidades para el desplazamiento seguro a pie o en bicicleta en la planificación del uso del suelo, garantizando su integración en el planeamiento territorial y urbanístico.
  • Disminuir la congestión de vehículos introduciendo en el planeamiento urbanístico unas condiciones mínimas de accesibilidad a los núcleos urbanos y al centro de las ciudades que disuadan del uso poco racional del vehículo privado motorizado.
  • Disponer de aparcamientos disuasorios para vehículos privados motorizados en los accesos a las ciudades y en la proximidad de estaciones de transporte.
  • Impulsar el uso de aquellos combustibles alternativos que resulten más eficientes para reducir emisiones de gases de efecto invernadero y sean más seguros para la salud de las personas.
  • Desarrollar políticas legislativas de coordinación, tramitación en paralelo e interrelación de los instrumentos de ordenación urbanística y/o territorial con los instrumentos de movilidad, conducente a una total interdependencia entre unos y otros cuerpos normativos.

Respecto el ámbito de aplicación de la Ley, ésta alcanza los modos de transporte que discurran íntegramente por el territorio del Principado de Asturias que seguidamente se relacionan:

  • Los transportes activos realizados a pie, en bicicleta, patines u otros de similares características.
  • Los transportes por ferrocarril, realizados por vehículos que circulen por un camino de rodadura fijo que les sirva de sustentación y de guiado.
  • Los transportes por cable.
  • Los transportes motorizados por carretera cuando discurran por toda clase de vías públicas, urbanas o interurbanas y, asimismo, por vías privadas cuando el transporte que por ellas se realice sea público, en particular el transporte de mercancías, con tratamiento específico de la última milla.
  • Los transportes marítimos cuando se realicen entre puertos o puntos del Principado de Asturias sin conexión con puertos o puntos de otros ámbitos territoriales.
  • Los helipuertos y aeródromos que no sean de interés general del Estado.
  • Las actividades auxiliares y complementarias del transporte ubicadas dentro del territorio del Principado de Asturias y en el ámbito de sus competencias:
    • Las estaciones de transporte de viajeros por carretera
    • Los centros de transporte y las plataformas logísticas de mercancías.
  • Los aparcamientos disuasorios.

La ley también establece una serie de principios básicos de la movilidad, entre los cuales el de seguridad, minimización del impacto ambiental, minimización de los costes sociales, intermodalidad, sostenibilidad y uso racional del territorio, valoración de costes y gestión, prioridad de la accesibilidad universal en la asignación de recursos públicos, coordinación entre administraciones públicas, participación ciudadana, incorporación de la perspectiva de género a la planificación y la gestión del transporte.

En otro orden de cosas, el capítulo II de la norma regula los instrumentos de planificación del transporte y la movilidad. Al respecto, se establece que estos instrumentos deben concretar, para el ámbito territorial y material que en cada caso les corresponda, la aplicación de los objetivos de movilidad de la presente Ley mediante el establecimiento de directrices, políticas, objetivos temporales, propuestas operativas e indicadores de control.

Pues bien, en este marco, se contienen los siguientes instrumentos de planificación del transporte y la movilidad:

  • Estrategia de Movilidad Sostenible del Principado de Asturias
  • Planes Supramunicipales de Movilidad Sostenible
  • Planes de Movilidad Urbana Sostenible
  • Estudios de Evaluación de la Movilidad Generada

Estos instrumentos deberán contener un estudio del impacto que comporta la creación, modificación o adaptación de una infraestructura o un servicio de transporte. El estudio, que deberá́ aportar una perspectiva de género, contendrá́ la evaluación de la demanda, el análisis de los costes de implantación y amortización y de los costes e ingresos de operación de mantenimiento, la valoración de las posibles afectaciones medioambientales y de los costes externos, así como un análisis de funcionalidad que garantice la eficacia, economía y seguridad del sistema.

Los Planes Supramunicipales de Movilidad Sostenible y los Planes de Movilidad Urbana Sostenible deberán someterse a evaluación ambiental estratégica, y los Estudios de Evaluación de la Movilidad Generada quedarán sujetos, en lo que a esta cuestión se refiere, a lo que establezca el instrumento urbanístico en el que se integren.

Asimismo, se contiene que, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma, el Consejo de Gobierno deberá aprobar un Plan de Movilidad Sostenible para el ámbito al que haya de extenderse el Área Metropolitana Central de Asturias.

Cabe destacar también que, en el plazo de dos años, el Gobierno del Principado de Asturias deberá desarrollar y aprobar la Estrategia Sectorial para la implantación y desarrollo del vehículo eléctrico y las infraestructuras que le son propias. Este documento tendrá por objeto implantar y desarrollar en el Principado de Asturias la utilización de energías limpias a través de la garantía del suministro energético al parque de vehículos eléctricos o semieléctricos que utilicen las carreteras que discurran por el Principado.

Otra obligación derivada de la Ley es que, en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la presente Ley, el Gobierno del Principado de Asturias deberá aprobar la Estrategia Sectorial para la implantación y desarrollo de los medios de transporte activos sin emisiones, y de las medidas garantes de la intermodalidad en el Principado de Asturias.

Por otro lado, el Título XI de la norma regula el régimen sancionador y de control en el transporte por carretera y ferrocarril, y también en otros modos de transporte como el transporte por cable, helipuertos, aeródromos y el transporte marítimo.

Finalmente, apuntar que a través de esta disposición quedan derogadas aquellas normas de igual o inferior rango que se oponen a lo dispuesto en la Ley y que ésta modifica la Ley 1/2002, de 11 de marzo, del Consorcio de Transportes de Asturias.

En conclusión, a través de la Ley de Transportes y Movilidad Sostenible del Principado de Asturias el transporte público debe jugar un papel trascendental en la reducción de los impactos ambientales y sociales asociados a la movilidad, con el fin mejorar la calidad ambiental y la salud de la población, mitigar el cambio climático, reducir la huella ecológica del transporte con una visión integrada basada en la cooperación entre administraciones, y garantizar la accesibilidad universal.

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

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Reforzado el carácter preventivo de la evaluación de impacto ambiental a través de la Ley 9/2018

El pasado 6 de diciembre de 2018 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 9/2018, de 5 de diciembre, por la que se modifica la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental , la Ley 21/2015, de 20 de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes y la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

La evaluación ambiental resulta indispensable para la protección del medio ambiente y facilita la incorporación de los criterios de sostenibilidad en la toma de decisiones estratégicas, a través de la evaluación de los planes y programas. Y a través de la evaluación de proyectos, garantiza una adecuada prevención de los impactos ambientales concretos que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación.

La norma se ha aprobado para dar cumplimiento a las obligaciones restantes derivadas de la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modificó la Directiva 2011/92/UE, con el fin de:

  • Conseguir una regulación más eficaz del proceso de evaluación de impacto ambiental, adaptando las diversas etapas de las que consta este proceso a los principios comunitarios de «una mejor legislación» y de reducir las cargas administrativas para los ciudadanos.
  • Aumentar la coherencia y las sinergias con otra legislación y otras políticas de la Unión Europea, así́ como con las estrategias y políticas establecidas por los Estados miembros en ámbitos de competencia nacional.
  • Garantizar la mejora de la protección del medio ambiente, de la salud humana, del patrimonio nacional, velar por el mantenimiento de la diversidad de especies, conservar la capacidad de reproducción del ecosistema como recurso fundamental de la vida y el aumento de la eficiencia en el uso de los recursos naturales, mediante un sistema de toma de decisiones sobre inversiones, tanto públicas como privadas, más previsible y sostenible a largo plazo.

A título informativo, recordar que el plazo para transponer la Directiva 2014/52/UE acabó el 17 de mayo de 2017. Consecuencia de ello fue que la Comisión inició un procedimiento de infracción contra el Estado español por dicho incumplimiento, lo cual seguramente ha agilizado la aprobación y publicación de la presente norma.

Este artículo se centra exclusivamente en las modificaciones de la Ley de evaluación ambiental.

Antes de analizar las modificaciones más relevantes de la Ley, cabe recordar que la Ley 21/2013 recogía en una única norma el contenido de las Directivas 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente –«directiva sobre evaluación de impacto ambiental» y la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, sobre la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. Es decir, la norma integró con carácter unitario la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente  y el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado a través del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero.

Seguidamente se relacionan las modificaciones más destacables de la Ley 9/2018:

  • Principio de precaución y la acción cautelar: el artículo 2 reordena los principios inspiradores de la evaluación ambiental con la finalidad de incluir en un mismo apartado la precaución y la acción cautelar.
  • Consulta a las Administraciones con responsabilidades ambientales desde el inicio del procedimiento: el artículo 3 impone la obligación de consulta a las Administraciones que puedan estar interesadas en un plan, programa o proyecto determinado debido a sus responsabilidades medioambientales o a sus competencias específicas. Asimismo, se establece que el órgano ambiental y el sustantivo deberán ejercer sus funciones de manera objetiva y evitar situaciones que den lugar a conflicto de intereses.
  • Redefinición de la evaluación de impacto ambiental: el artículo 5 define la «evaluación de impacto ambiental» como el proceso consistente en la preparación por el promotor de un informe de impacto ambiental, la realización de consultas, el examen por la autoridad competente de la información, la conclusión razonada de la autoridad competente sobre los efectos significativos del proyecto en el medio ambiente y la integración de la conclusión razonada de la autoridad competente en la decisión de autorización.

La evaluación ambiental se configura en la directiva como un conjunto de trámites administrativos, que los Estados miembros pueden integrar en los procedimientos sustantivos sectoriales de autorización. Asimismo, se han realizado las correspondientes modificaciones en el artículo 33 para adaptar a esta definición de la directiva el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria.

La directiva introduce como novedad la obligación para el promotor de incluir en el estudio de impacto ambiental un análisis sobre la vulnerabilidad de los proyectos ante accidentes graves o catástrofes, sobre el riesgo de que se produzcan dichos accidentes o catástrofes, y sobre los probables efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, en caso de ocurrencia de los mismos. Al respecto, el artículo 5 incluye las definiciones de vulnerabilidad del proyecto, de accidente grave y de catástrofe.

  • Proyectos excluidos de evaluación de impacto ambiental: el artículo 8 regula los supuestos de proyectos excluidos de evaluación de impacto ambiental y de los proyectos excluibles, estableciendo que:
    •  El órgano sustantivo solamente podrá́ excluir del proceso de evaluación de impacto ambiental, en un análisis caso por caso, los proyectos o partes de proyectos que tengan como único objetivo la defensa –sin especificar que deba ser la defensa nacional– y los proyectos que tengan como único objetivo la respuesta a casos de emergencia civil, cuando tal aplicación pudiera tener repercusiones negativas sobre tales objetivos.
    • Se ha suprimido la posibilidad de que mediante una ley específica se excluyan proyectos específicos de evaluación de impacto ambiental, teniendo en cuenta que la directiva en su nueva redacción únicamente prevé la posibilidad de exclusión del trámite de consulta pública.
    • En cuanto a la posibilidad de exclusión de un proyecto determinado de la evaluación de impacto ambiental en casos excepcionales mediante acuerdo motivado del Consejo de Ministros, o del órgano que determine cada comunidad autónoma, se ha limitado, como hace la directiva, a los supuestos en los que la aplicación de la evaluación de impacto ambiental tenga efectos perjudiciales para la finalidad del proyecto. La ley cita expresamente el caso de las obras de reparación de infraestructuras críticas dañadas como consecuencia de acontecimientos catastróficos. En estos supuestos, el Consejo de Ministros en el ámbito de la Administración General del Estado o, en su caso, el órgano que determine la legislación de cada comunidad autónoma en su respectivo ámbito de competencias decidirá́, a propuesta del órgano sustantivo, si procede someter el proyecto a otra forma alternativa de evaluación que cumpla los principios y objetivos de la ley. El acuerdo de exclusión y los motivos que lo justifican se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado» o diario oficial correspondiente. Adicionalmente, se pondrá́ a disposición del público la información relativa a la decisión.
  • Objetividad y separación de funciones entre el órgano ambiental y el órgano sustantivo: el artículo 11, apartado primero, determina el órgano ambiental y el órgano sustantivo. En el ámbito de la Administración General del Estado corresponde al órgano del Ministerio competente en materia de medio ambiente que reglamentariamente se determine ejercer las funciones atribuidas por esta ley al órgano ambiental cuando se trate de la evaluación ambiental de planes, programas o proyectos que deban ser adoptados, aprobados o autorizados por la Administración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientes de ella, o que sean objeto de declaración responsable o comunicación previa ante esta administración.

En el ámbito de las Comunidades Autónomas, se estará a lo dispuesto en la legislación de cada Comunidad Autónoma cuando se trate de la evaluación ambiental de planes, programas o proyectos que deban ser adoptados, aprobados o autorizados por las comunidades autónomas o que sean objeto de declaración responsable o comunicación previa ante las mismas.

En el caso de planes, programas y proyectos cuya adopción, aprobación o autorización corresponda a las Entidades Locales, las funciones atribuidas por esta ley al órgano ambiental y al órgano sustantivo corresponderán al órgano de la Administración autonómica o local que determine la legislación autonómica.

  • Administración electrónica para garantizar la participación efectiva de las personas interesadas en los procesos de evaluación ambiental: modificación de los artículos 9.3, 21.4, 22.1, 28.4, 36.3 y 37.3 de la Ley 21/2013 para adecuarlos a la administración electrónica con el fin de garantizar la participación efectiva de las personas interesadas en estos procesos. Esta modificación pretende reforzar el acceso público a la información y la transparencia. Cabe destacar que la información ambiental relativa a la aplicación de la ley debe estar accesible a los ciudadanos de manera fácil y efectiva y en formato electrónico. Para ello, se establece la obligación de disponer de, al menos, un portal central o puntos de acceso sencillo en el nivel administrativo territorial correspondiente.
  • Análisis sobre la vulnerabilidad de los proyectos ante accidentes graves o catástrofes: el artículo 35 regula la obligación, por parte del promotor, de incluir en el estudio de impacto ambiental un análisis sobre la vulnerabilidad de los proyectos ante accidentes graves o catástrofes, sobre el riesgo de que se produzcan dichos accidentes o catástrofes, y sobre los probables efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, en caso de ocurrencia de los mismos.
  • Petición de informes preceptivos en materia de prevención y gestión de riesgos derivados de accidentes graves o catástrofes: el artículo 37 introduce la necesidad de emitir informe, de carácter preceptivo, de los órganos con competencias en materia de prevención y gestión de riesgos derivados de accidentes graves o catástrofes.
  • Nuevo trámite de participación y consultas en caso de modificaciones substantivas: el artículo 38 regula la realización de un nuevo trámite de información pública y consultas a las Administraciones Publicas afectadas y a las personas interesadas si, como consecuencia del trámite de información pública y de consultas, el promotor incorporara en el proyecto o en el estudio de impacto ambiental, modificaciones que supongan efectos ambientales significativos distintos de los previstos originalmente.
  • Obligación de comprobación: el artículo 39 establece la obligación del órgano sustantivo de comprobar que el promotor ha incluido en el estudio de impacto ambiental, todos los apartados específicos contemplados en el artículo 35.1.
  • Supervisión y consecuencias de omitir apartados del estudio de impacto ambiental: el artículo 40 regula el análisis técnico del expediente y añade las consecuencias jurídicas de la omisión, en el estudio de impacto ambiental elaborado por el promotor, de alguno de los apartados específicos contemplados en el artículo 35.1.
  • Posibilidad que el procedimiento de modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental se inicie de oficio o a solicitud del promotor: el artículo 44 desarrolla esta posibilidad.
  • Solicitud de inicio de la evaluación de impacto ambiental simplificada: el artículo 45 traslada a la Ley el artículo 4.4 y el anexo II bis de la directiva. De esta manera, se clarifica la documentación a aportar por parte del promotor y facilita la toma de decisión al órgano ambiental para analizar el proyecto.
  • Nuevos elementos de información a tener en cuenta para la sujeción del proyecto a evaluación de impacto ambiental: el artículo 47, relativo al informe ambiental, y el 48, sobre la autorización del proyecto y publicidad, incorporan nuevos elementos de información facilitados por el promotor que debe tener en cuenta el órgano ambiental para determinar, de forma motivada, si el proyecto debe someterse a evaluación de impacto ambiental ordinaria o no tiene efectos adversos significativos sobre el medio ambiente. Asimismo, con la nueva redacción de los apartados 2 y 3 del artículo 49, se completan determinados aspectos procedimentales de las consultas a otros Estados en los procedimientos de evaluación ambiental.
  • Seguimiento de las declaraciones de impacto ambiental y de los informes de impacto ambiental: el artículo 52, regulador del seguimiento de las declaraciones de impacto ambiental y de los informes de impacto ambiental incluye, en su caso, el tipo de parámetros que deban ser objeto de seguimiento y la duración del seguimiento, que serán proporcionados en relación con la naturaleza, ubicación y dimensiones del proyecto y con la importancia de su impacto en el medio ambiente.
  • Sanciones disuasorias y proporcionadas: el artículo 56.2 clarifica que las sanciones han de ser efectivas, disuasorias y proporcionadas.
  • Información a aportar a la Comisión Europea: la disposición adicional tercera ha incorporado el contenido de la información que, como mínimo, se debe aportar a la Comisión Europea cada seis años contados a partir del 16 de mayo de 2017.
  • Evaluación de planes y proyectos que puedan incidir en la gestión del espacio de la Red Natura 2000: la disposición adicional séptima, que regula la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan afectar a espacios de la Red Natura 2000, se completa, detallando la forma en que se puede acreditar que dichos planes, programas o proyectos guardan una relación directa con la gestión del espacio de la Red Natura.
  • Certificaciones sobre evaluaciones de impacto ambiental: la disposición adicional novena añade la posibilidad de que él órgano ambiental en el ámbito de la Administración General del Estado emita certificaciones sobre evaluaciones de impacto ambiental practicadas.
  • Interconexión de los registros: la disposición adicional decimocuarta, relativa a la identificación de las personas interesadas, establece la interconexión de los registros creados para esta identificación, en coherencia a los mandatos legales de transparencia y agilidad en la tramitación de los procedimientos de evaluación ambiental.
  • Evaluación de impacto ambiental ex post, en ejecución de sentencia firme: la disposición adicional decimosexta regula la ejecución de sentencias que impliquen la necesidad de llevar a cabo la evaluación de impacto ambiental de un proyecto cuya ejecución ya se haya iniciado o finalizado. En este sentido, se dispone que:
    •  1. Cuando, como consecuencia de sentencia firme, deba efectuarse la evaluación de los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de un proyecto parcial o totalmente realizado, dicha evaluación se llevará a cabo a través de los procedimientos previstos en el título II, con las especificidades previstas en esta disposición.
    • 2. La evaluación se fundamentará en los principios mencionados en el artículo 2, sustituyendo cuando proceda, el de acción preventiva y cautelar por el de compensación y reversión de impactos causados, y se efectuará mediante los análisis prospectivos o retrospectivos que procedan, teniendo en cuenta la realidad física existente.
    • 3. El documento ambiental y el estudio de impacto ambiental tendrán el contenido establecido en la ley, y adicionalmente deberán:

a) Diferenciar, en la descripción general del proyecto, la parte del mismo ya realizada y la no realizada. Además, en el análisis de las diversas alternativas se examinará, en todo caso, la reposición a su estado originario de la situación alterada.

b) Diferenciar, en la caracterización y valoración de los efectos del proyecto sobre los factores que integran el medio ambiente, los correspondientes a la parte realizada, mediante un análisis retrospectivo, y los de la parte aún no realizada, mediante un análisis prospectivo equivalente al de una evaluación de impacto ambiental.

c) Incluir medidas de protección del medio ambiente, que permitan corregir, compensar o revertir impactos causados por los elementos del proyecto ya realizados, incluida la eliminación de elementos del proyecto causantes de impactos severos y críticos; y prevenir, corregir y compensar los impactos previstos para los elementos del proyecto aún no realizados.

d) Diferenciar, en el programa de vigilancia ambiental, las medidas correspondientes a los elementos del proyecto realizados de los no realizados.

    • 4. El análisis técnico del expediente se efectuará teniendo en cuenta lo siguiente:

a) Respecto de la parte no realizada del proyecto se efectuará una evaluación prospectiva de acuerdo con los principios de la evaluación de impacto ambiental, para prevenir, mitigar o compensar los impactos adversos significativos previstos.

b) Respecto de la parte ya realizada del proyecto, se valorará especialmente la idoneidad de las medidas previstas para:

1. Compensar los impactos significativos que han sido causados hasta el momento sobre los elementos del medio ambiente que han recibido dichos impactos.

2. Corregir a futuro cuando ello sea posible, y compensar cuando lo anterior resulte imposible o, cuando aun siendo posible, se prevea un impacto residual, los impactos significativos causados por elementos ya ejecutados del proyecto que no resulten críticos.

3. Sustituir los elementos del proyecto que causan impactos severos o críticos por nuevos elementos alternativos que no los causen, determinando en estos casos la reposición a su estado originario de la situación alterada.

    •  5. La declaración de impacto o el informe de impacto ambiental incluirán los contenidos previstos en la ley, y concluirán diferenciando los impactos asociados a la parte del proyecto realizada y no realizada. En su caso, definirá las medidas correctoras, compensatorias o de reversión de los impactos asociados a la parte del proyecto realizada, junto con su correspondiente programa de vigilancia ambiental.
  • Instalaciones militares: la nueva disposición adicional decimoséptima sobre instalaciones militares establece que cualquier actuación administrativa ambiental o de otra índole de las comunidades autónomas o de las entidades locales que dimane de la presente ley que incida sobre zonas declaradas de interés para la Defensa Nacional y terrenos, edificaciones e instalaciones, incluidas sus zonas de protección, afectos a la Defensa Nacional, necesitará el informe preceptivo del Ministerio de Defensa, que tendrá́ carácter vinculante en lo que afecte a la Defensa Nacional.
  • Consejo de Seguridad Nuclear: la disposición adicional decimoctava incluye todas las actuaciones que deba efectuar el Consejo de Seguridad Nuclear en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos que deban ser autorizados según el Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas, aprobado por el Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre. Conforme a lo establecido en la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, corresponde a este organismo la función de evaluar el impacto radiológico ambiental de las instalaciones nucleares y radiactivas y de las actividades que impliquen el uso de radiaciones ionizantes, de acuerdo con lo establecido en la legislación aplicable.
  • Títulos competenciales: la disposición final octava relativa a los títulos competenciales se modifica para adecuarla a la Sentencia del Tribunal Constitucional 53/2017, de 11 de mayo, que declaró inconstitucionales algunos de los títulos competenciales invocados en la redacción originaria de la ley. Por ello, se elimina la disposición final undécima, al considerar que la legislación básica es aplicable directamente a las Comunidades Autónomas desde su entrada en vigor.
  • Desarrollo de la Ley: la disposición final novena, relativa a la autorización de desarrollo de la ley, faculta al Gobierno para modificar los anexos para adaptarlos a la normativa vigente, a la evolución científica y técnica, y a lo que dispongan las normas internacionales y el Derecho de la Unión Europea.
  • Procedimientos en curso: la disposición transitoria única regula el régimen aplicable a los procedimientos en curso. En concreto establece que:
    • Las modificaciones operadas en esta ley se aplican a todos los planes, programas y proyectos cuya evaluación ambiental estratégica o evaluación de impacto ambiental se inicie a partir del día de la entrada en vigor de la presente ley.
    • Aquellos proyectos cuya evaluación de impacto ambiental se haya iniciado con posterioridad al 17 de mayo de 2017 y antes de la entrada en vigor de la presente ley, se someterán a una revisión adicional con carácter previo a la emisión de la declaración de impacto ambiental, con el fin de determinar el cumplimiento de las previsiones de la Directiva 2014/52/UE.
    • Lo dispuesto en el apartado treinta y cuarto del artículo único, por el que se añade una disposición adicional decimosexta, será́ también de aplicación a los proyectos cuyo procedimiento de evaluación ambiental se haya iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley.
  • Incorporación del Derecho de la Unión Europea: la disposición final cuarta establece la incorporación del Derecho de la Unión Europea, en concreto de la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modifica la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.
  • Entrada en vigor: la disposición final quinta determina la entrada en vigor al día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», es decir, el 7 de diciembre de 2018.

De esta manera, se constata el carácter eminentemente preventivo de la evaluación ambiental, se pone de relieve el principio de prevención y cautela, y se establece una regulación específica de la evaluación ambiental de proyectos como consecuencia de la ejecución de una sentencia firme, sustituyendo dicho principio por el de compensación y reversión de impactos causados.

 

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

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El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña otorga las medidas cautelares consistentes en no ejecutar un proyecto por no someterlo a evaluación ambiental

En el presente recurso contencioso-administrativo la parte recurrente está integrada por múltiples asociaciones ecologistas y algunos partidos políticos, y la parte demandada está formada por la Generalitat de Cataluña, el Ayuntamiento de Lloret Mar, INVICAT y algunas asociaciones empresariales de la zona.

Como antecedentes cabe mencionar la resolución de 27 de diciembre de 2000 por la que se aprobó el expediente de información pública y definitivamente el estudio informativo y el estudio de impacto ambiental de Autopista Blanes-Lloret de Mar. Nuevo itinerario. Palafolls-Tossa de mar: Tramo: Tordera-Blanes. Lloret de Mar-Tossa de Mar”, alternativa 2 de Blanes-lloret de Mar, solución 1 del enlace Lloret de Mar.

También la Ponencia Ambiental de 24 de marzo de 2000 la cual resolvió que el expediente de evaluación de impacto ambiental del estudio informativo de la autopista Blanes-Lloret de Mar. Nuevo itinerario: Tordera-Blanes-Lloret de Mar”, se había tramitado adecuadamente y, como consecuencia, formuló declaración de impacto ambiental favorable. Consideró que el impacto global era moderado para la alternativa 3 y moderado severo para la alternativa 2.

En este marco, el presente recurso tiene por objeto impugnar la resolución de 18 de julio de 2016 del consejero de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña por la que se aprobó definitivamente el proyecto de trazado “Mejora general. Nuevo ramal de la autopista C-32, Blanes-Lloret de Mar-. Tramo: Tordera-Lloret de Mar, (clave: TA-NC-93024.2-A2).

Así como la resolución de 14 de junio de 2016 (DOGC núm. 7144), de 17 de junio de 2016, TES/1493/2016, del director general de Políticas Ambientales , por la que se resuelve:

  • Dar de nuevo publicidad al Acuerdo de la Ponencia Ambiental de 9 de diciembre de 2014, sobre la vigencia de la declaración de impacto ambiental del proyecto de “Autopista Blanes-Lloret de Mar. Nuevo itinerario. Tramo: Tordera-Blanes-Lloret de Mar”, en los términos municipales de Tordera, Blanes y Lloret de Mar.
  • Dar publicidad de los acuerdos de la Ponencia Ambiental que son complemento del acuerdo descrito en el apartado anterior, esto es, la declaración de impacto ambiental adoptada por la Ponencia Ambiental en la sesión de marzo del 2000 para el proyecto de “Autopista Blanes-Lloret de Mar. Nuevo itinerario: Tordera-Blanes-Lloret de Mar” en los términos de Tordera, Blanes y Lloret de Mar, y el acuerdo adoptado por la Ponencia Ambiental de 1 de junio de 2010.

Finalmente, la parte recurrente solicita la medida cautelar de suspensión de la ejecutividad de la resolución recurrida del consejero de Territorio y Sostenibilidad, de aprobación definitiva del proyecto de trazado.

Cabe recordar que, en los procesos judiciales de esta naturaleza, como el caso que ocupa, es de vital importancia la adopción de medidas cautelares para proteger y garantizar los derechos e intereses legítimos en conflicto, para asegurarlos una vez se ejecute la sentencia que los haya reconocido. En caso contrario, se estaría vulnerando el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, y, en consecuencia, perdiendo el objeto y la finalidad del recurso, aparte de afectar, de manera irreversible, espacios naturales con altos valores ambientales, paisajísticos, florísticobotánicos, faunísticos, y de diversa índole.

Tal como establece el artículo 130 de la Ley 29/1998, “la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso”, con lo cual, de no invocarse estas medidas cautelares en supuestos como el presente donde se ponen en cuestión valores naturales y ambientales de distinta índole, de nada serviría una sentencia favorable al final del proceso, ya que entre medio se habría ejecutado el acto administrativo o la disposición reglamentaria impugnada.

Al respecto cabe referenciar la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 29 de enero de 2010 (rec 5877/2008), la cual acordó la suspensión del Acuerdo del Pleno del Concello de Sanxenxo de 7 de mayo de 2007, de aprobación definitiva del Plan Parcial para el desenvolvimiento de SU-18 y del Plan Especial para la protección del sistema general E 25D en Montalvo-Andina.

Tal como se recoge en la Sentencia del TS citada:

“Las medidas cautelares están concebidas para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando que el transcurso del tiempo ponga en peligro el cumplimiento de la resolución de terminación del mismo. Dicho en términos legales, éstas medidas pretenden “asegurar la efectividad de la sentencia” (artículo 129 de la LJCA). Con tal propósito, el riesgo derivado de la duración del proceso, el “periculum in mora”, se erige, en el artículo 130 de la citada Ley Jurisdiccional, como uno de los presupuestos esenciales para la adopción de la medida cautelar, al tener que tomar en consideración, en la decisión cautelar, que “la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso”. La medida cautelar, por tanto, intenta salvaguardar que la futura sentencia pueda ser cumplida, y que su pronunciamiento tenga un efecto útil, soslayando que se produzcan situaciones irreversibles.”

Otra cuestión a destacar de la Sentencia es la relativa a los intereses en conflicto:

“En este sentido, los intereses públicos relativos al desarrollo urbanístico, en los términos que ahora se plantean, resultan de intensidad inferior a los relacionados con el medio ambiente y su preservación, que impulsan el desarrollo por la senda de lo razonable y sostenible”.

Pues bien, volviendo al recurso-contencioso que nos ocupa en este artículo, entre los motivos que se adujeron, se alegó que el proyecto de trazado aprobado a través de la Resolución de 18 de julio de 2016 no era el proyecto de trazado del estudio informativo respecto del cual se aprobó definitivamente la declaración de impacto ambiental de 24 de marzo de 2000, sino que era el proyecto de trazado de un proyecto diferente, aprobado el año 2008 como proyecto constructivo, al que se refería el acuerdo de la Ponencia ambiental de 1 de junio de 2010.

La Ponencia Ambiental del año 2010 también declaró vigente la anterior de 24 de marzo de 2000 respecto el proyecto constructivo de 2008, tras reconocer y relacionar los cambios significativos entre el estudio informativo de 2000, respecto del que se aprobó el estudio de impacto ambiental del 2000 y el proyecto constructivo de 2008, respecto del que, en 2010, se declaró vigente el estudio de impacto ambiental aprobado para el estudio informativo de 2000.

Cabe decir que el proyecto del año 2008 no tuvo el objetivo y finalidad previsto para el proyecto de trazado regulado en el artículo 13.1 c) de la Ley 7/1993, 30 de septiembre, de carreteras de la Comunidad Autónoma de Cataluña, consistente “en el desarrollo completo de la solución óptima, con el suficiente detalles como para hacer factible su construcción y posterior explotación”, ya que no desarrolló alguna de las soluciones viarias propuesta en el estudio informativo del año 2000, que fueron objeto de la declaración de impacto ambiental del mismo año (que calificó de impacto moderado la alternativa 3 del estudio informativo del año 2000 y de moderado-severo la alternativa 2), sino que definió otra solución alternativa que no coincide con las anteriores.

Con lo cual, esta solución alternativa no fue objeto de evaluación en el año 2000, ni en el 2008, ya que el proyecto constructivo no se sometió a esa evaluación, habiéndose optado por prorrogar la declaración de impacto ambiental de 2000.

Además de ello, el acuerdo de 9 de diciembre de 2014 reconoció de nuevo la vigencia de la declaración de impacto ambiental de 24 de marzo de 2000, que se elaboró respecto de las soluciones del estudio informativo de ese año.

En consecuencia, el 18 de julio de 2016 se aprobó el proyecto de trazado sin evaluación ambiental, contraviniendo los artículos 2.1 y 4.1. de la Directiva 2011/92/UE, de 13 de diciembre, sobre evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Como también el artículo 14 de la Directiva 85/337/CEE.

Esta falta de evaluación ambiental también contraviene de lleno el artículo 9.1 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, según el cual, “carecerán de validez los actos de adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que, estando incluidos en el ámbito de aplicación de esta ley no se hayan sometido a evaluación ambiental, sin perjuicio de las sanciones que, en su caso, puedan corresponder”.   

Además de esta clara vulneración al marco jurídico relacionado, la recurrente aportó un informe pericial en el que se contenían los perjuicios severos e irreparables en el caso de ejecutar la resolución. En concreto, el informe incluía como perjuicios:

  • La afectación al paisaje de la sierra del litoral de la Costa Brava Sur.
  • La afectación a la conectividad ecológica dado que la zona afectada por la autopista discurre por un paraje natural catalogado por la Diputación de Girona como alto valor natural sin protección oficial.
  • La afectación a espacios de interés florísticobotánico de la Riera de Passapera y la Riera de Salomó, de interés faunístico como la Riera de Sant Daniel, etc. 

Finalmente, se hace alusión al informe de 28 de abril de 2010 del Área de Medio Natural de los Servicios Territoriales del Departamento de Medio Ambiente y Vivienda de la Generalitat de Cataluña en Girona, como también al documento de la Ponencia Ambiental de 1 de junio de 2010, donde se reconoce la necesidad de preservar estos valores.

De esta manera, a través del Auto de 19 de julio de 2017 de la pieza de Medidas Cautelares en el Recurso de referencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJC, se estima la solicitud de medida cautelar y se suspende cautelarmente la ejecutividad de la resolución recurrida del consejero de Territorio y Sostenibilidad de 18 de julio de 2016.  

En conclusión, dada la casi inexistente admisión de medidas cautelares en los procesos judiciales de orden ambiental, es necesario un cambio cultural y de sensibilidad en nuestro país, para ponerlas en valor con el fin de proteger el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y de preservar los valores ambientales de nuestro territorio, los cuales son objeto de sufrir daños irreparables e irreversibles.

 

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

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Nulidad de un Plan Especial de infraestructuras de gestión de residuos en Reus, por contravenir las determinaciones del Plan Territorial Parcial

A través de la resolución del Departamento de Territorio y Sostenibilidad de la Generalitat de Cataluña, de 17 de septiembre de 2012, se aprobó definitivamente el Plan Especial para la creación del sistema urbanístico general de infraestructuras de gestión de residuos, depósito controlado, en la partida de Mas Calbó de Reus, promovido por “Contenedores Reus, S.A.” (de ahora en adelante, PEU), publicado en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña el 27 de noviembre de 2012.

Según el artículo 1 de las normas urbanísticas del PEU, el documento tiene la condición de plan especial urbanístico y tiene por objeto el desarrollo urbanístico sostenible y la gestión ordenada de los residuos, mediante la configuración de los terrenos incluidos en su ámbito de actuación,  como sistema urbanístico general de infraestructuras de gestión de residuos clase II no peligrosos, depósito controlado de interés supramunicipal, en la Partida de Mas Calbó, del término municipal poste de Reus.

El ámbito de actuación del PEU tiene una extensión superficial de 264.465 m² y se sitúa en la vertiente oeste del Barranco de Mas Calbó, el cual discurre en dirección norte-sur entre el camino del mismo nombre y la autopista AP-7. La delimitación del ámbito y se encuentra grafiada en los planos del documento.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la Revisión del Plan General de Reus y la interpretación que de este precepto realizó el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (de ahora en adelante, TSJC), la titularidad del sistema urbanístico general propuesto era privada.

En cuanto al régimen del suelo, el ámbito del PEU pertenece, en su totalidad, en suelo no urbanizable del municipio de Reus y queda configurado como sistema general urbanístico de infraestructuras de gestión de residuos (depósito controlado) de interés supramunicipal.

Asimismo, de acuerdo con el Plan Territorial Parcial del Camp de Tarragona (de ahora en adelante, PTPCT), de 12 de enero de 2.010, los terrenos se emplazan en suelo de protección territorial de preservación de corredores de infraestructuras. Según las Normas de Ordenación Territorial (de ahora en adelante, NOT) del PTPCT, este suelo de protección de corredores de infraestructuras cumple una función paisajística muy importante, garantizando unas visuales amplias y un entorno ordenado de las infraestructuras, que son uno de los principales miradores actuales del paisaje (artículo 2.8.2.c).

Además, el suelo de protección territorial (artículo 2.9 de las NOT) ha de mantener mayoritariamente la condición de espacio no urbanizado, con cuya finalidad ha de ser clasificado como no urbanizable por los planes de ordenación urbanística municipal, salvo en casos previstos o excepcionales, quedando sujeto a las limitaciones del artículo 47 de la Ley de Urbanismo y a las condiciones que se deriven de los motivos que en cada caso justifiquen su consideración como suelo de protección territorial, debiendo tener en cuenta las recomendaciones del precepto.

Pues bien, contra la aprobación del referido plan “INVERSORA SERGE, SA”, “ASSOCIACIÓ DE VEÏNS REUS SUD MISERICORDIA”, “SUPRACOMUNITAT DE PROPIETARIS LES PALMERES D’AIGUESVERDS”, “GRUP D’ESTUDI I PROTECCIÓ DELS ECOSISTEMES DEL CAMP (GEPEC)” interpusieron recurso contencioso-administrativo. Los motivos aducidos en la demanda fueron:

  • El estudio de alternativas del plan especial es insuficiente, irracional, aleatorio y carente de objetividad, incumpliendo las disposiciones del artículo 5.1 y anexo I, apartado h) de la Directiva 2011/42/CE, como su normativa de trasposición, singularmente el artículo 7.1 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, y el 8 de la Ley 9/2006, de 28 de abril no motivando en forma suficiente las distintas alternativas, entre las cuales la de descartar el vertedero o alternativa cero (…).
  • Incumplimiento de las determinaciones de las Normas de Ordenación Territorial del PTP referidas en el presente artículo.
  • Nulidad del estudio de alternativas o insuficiente motivación de descartar la alternativa 0, afectación de servidumbres aeronáuticas con infracción de la normativa de protección y seguridad aérea o a la proximidad de viviendas habitadas, contaminación odorífica, inundabilidad y afectación del patrimonio cultural (…).
  • Desviación de poder por eludir el cumplimiento de la sentencia del TSJC número 199, de 8 de marzo de 2.010, confirmada por la del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2.013, que declaró la nulidad de la resolución del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de fecha 16 de octubre de 2.007 (DOGC. 13-11-07), por la que se aprobó definitivamente la modificación puntual de la revisión del Plan General de Reus en el ámbito de la partida Mas Calbó.

Una vez analizada la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de fecha cinco de abril de dos mil diecisiete se destaca la incoherencia del PEU respecto del PTPCT, que acaba por contravenirlo y en consecuencia, el TSJC lo declara nulo de pleno derecho.

En el fundamento de derecho sexto la Sala declara que los planes territoriales parciales constituyen instrumentos de desarrollo no del planeamiento “urbanístico”, sino del “territorial”, en los términos de la Ley autonómica 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial, en cuyo artículo 12.1 se dispone que los planes territoriales parciales definen los objetivos de “equilibrio de una parte del territorio” de Cataluña y son el “marco orientador” de las acciones que se emprendan, mientras que su artículo 11.4 establece que los planes de ordenación urbanística serán coherentes con las determinaciones del Plan Territorial General y de los planes territoriales parciales y facilitarán su cumplimiento.

De la misma manera, se determina que en los artículos 17.1 y 18 del ya derogado Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, se establecieron ciertas consideraciones o matizaciones respecto la necesidad de que los planes de ordenación urbanística fuesen “coherentes” con las determinaciones del plan territorial general y de los planes territoriales parciales, facilitando su cumplimiento. Coherencia también perseguida, en similares términos, por los respectivos artículos 13.2, tanto de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, como del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, como del nuevo texto refundido aprobado mediante Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, al disponer que los planes urbanísticos deben ser coherentes con las determinaciones del territorial general y de los territoriales parciales y sectoriales y facilitar su cumplimiento.

Añade que el criterio de “coherencia” si bien no supone sin más el establecimiento de una relación estricta de carácter exclusiva y meramente jerárquica entre los planes territoriales y los urbanísticos, impone, en cualquier caso, que la misma relación jerárquica existente entre las diversas especies de planes territoriales también asista a estos respecto de los urbanísticos, siquiera sea en cuanto derivada de la indicada relación de coherencia entre unos y otros que, como no podría ser de otra manera, va de abajo hacia arriba, y no a la inversa, de tal forma que son los planes urbanísticos los que deben resultar coherentes con los territoriales y adaptarse sus determinaciones, y no a la inversa.

Por otro lado, en el fundamento de derecho octavo se desprende la imposibilidad, según el plan territorial parcial, de instalar el depósito controlado en suelo considerado como de protección territorial por el PTP, en su modalidad de suelo de preservación de corredores de infraestructuras, debido a que:

  • el suelo de protección territorial ha de ser preservado o se ha de condicionar su transformación a un suficiente interés territorial;
  • y en el caso de la preservación de corredores de infraestructuras han de quedar excluidas de transformaciones urbanísticas con la finalidad de no dificultar futuras propuestas de mejora de la movilidad territorial o de dotación de infraestructuras en general.

Al mismo tiempo, se determina que este suelo de protección de corredores de infraestructuras cumple una función paisajística muy importante, garantizando unas visuales amplias y un entorno ordenado de las infraestructuras, que son uno de los principales miradores actuales del paisaje (artículo 2.8.2.c de las NOT). Se acaba concluyendo que el suelo de protección territorial considerado como de preservación de corredores de infraestructuras no admite actuaciones de urbanización o en general de transformación que no estén funcionalmente asociadas a les infraestructuras que han de situarse en el corredor (artículo 2.9.5.c).

En el fundamento de derecho décimo de la sentencia del TSJC se estima el argumento de la actora en el sentido de que el PEU, en los términos del artículo 103.4 de la ley jurisdiccional, se dictó con el objeto de eludir el cumplimiento y ejecución de tal sentencia del TSJC de 8 de marzo de 2.010 por la que se anuló la modificación puntual de la revisión del Plan General de Reus en el ámbito de la partida Mas Calbó, con la consecuencia de su nulidad de pleno derecho. El resto de pretensiones aducidas por la actora son desestimadas por el TSJC.

Al respecto, recientemente, a través de la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 18 de octubre de 2018, se desestima el recurso de casación nº 3832/2017, interpuesto contra la Sentencia de cinco de abril de dos mil diecisiete, y se confirma la nulidad del Plan Especial para la creación del sistema urbanístico general de infraestructuras de gestión de residuos, depósito controlado, en la partida de Mas Calbó de Reus.

El Alto Tribunal considera que el PEU es incompatible con las determinaciones del PTPCT, con las consiguientes consecuencias en función de la relación existente entre ambos instrumentos de planeamiento. Entiende que el PEU ha vulnerado el criterio de coherencia regulado en la legislación urbanística y de ordenación territorial, así como la obligación de adecuación del planeamiento urbanístico al plan territorial, previsto en el artículo 1.16 de las NOT del PTPCT.

A diferencia de la sentencia del TSJC, en este caso el Tribunal Supremo considera que no ha quedado acreditado que el PEU se haya dictado con el objeto de eludir el cumplimiento y ejecución de las sentencias que anularon la modificación puntual de la revisión del Plan General de Reus en el ámbito de la partida Mas Calbó.

Laia Soriano-Montagut Jené

Laia Soriano-Montagut Jené

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