La variable ambiental de la ordenación territorial prevalece y se impone a la potestad urbanística local

Una sentencia de 28 de febrero de 2018 de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias constata que la potestad de planificación territorial referida al Suelo No Urbanizable de Costas, inspirada en la sostenibilidad y tutela ambiental y paisajística, reservada a la Comunidad Autónoma, es jerárquicamente superior a la potestad urbanística local relativa a la delimitación de Núcleos Rurales.

A través de la sentencia de 28 de febrero de 2018 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias , se ha desestimado el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio (CUOTA) adoptado el 23 de septiembre de 2016, por el que se aprobó definitivamente el documento del Plan Territorial Especial del Suelo No Urbanizable de Costas (de ahora en adelante, PESC), en relación a la finca del recurrente. Es decir, el Tribunal ha fallado que el PESC es ajustado a Derecho.

En concreto la petición de la actora era la declaración de nulidad de la delimitación del Suelo No Urbanizable (SNU) de Costas respecto a su finca, añadiendo la pretensión de reconocimiento del derecho a su inclusión en SNU de ocupación residencial definido por el Núcleo Rural (NR) de San Lorenzo, ya que consideraba que la finca se podía entender insertada en la malla de núcleo de población.

En este marco, los motivos aducidos en la demanda por la actora fueron los siguientes:

La arbitrariedad y la discriminación con infracción del principio de igualdad de trato en la delimitación del SNU de Costas por el PESC.

a) La potestad del ius variandi propia de todo planeamiento para revisar las realidades territoriales y clasificarlas según sus condiciones reales y la efectiva inserción en la malla poblacional acogida por las delimitaciones del NR de San Lorenzo.

b) Que el terreno litigioso está en situación de urbanizado por lo que se impondría la fuerza normativa de lo fáctico y que obligaría a reconsiderar la consolidación de las unidades poblacionales insertadas dentro de las delimitaciones del NR de San Lorenzo.

c) La conculcación del principio de igualdad de trato ya que se excluyen del SNU de Costas, unidades de vivienda que no guardan relación funcional con el núcleo del que sirven, incluso a distancia menor de la ribera del mar que la del demandante y con menor dependencia funcional y territorial al Núcleo Rural Tradicional de San Lorenzo que la del recurrente.

Por otro lado, la Administración demandada insistió en la fuerza legal de la limitación edificatoria como en el carácter restrictivo de la figura del Núcleo Rural. En concreto adujo lo siguiente:

a) Que la delimitación de los suelos en la zona este de Gijón mantiene la clasificación desde 1983, inspirada en garantizar y preservar la Costa Este de Gijón para disfrute de toda la ciudadanía, ya que es la única línea costera municipal que impone actuación de regeneración de la misma. La pretensión del demandante quebraría el criterio del plan de ordenación del litoral asturiano (POLA) que impone como límite objetivo y genérico la distancia de 500 metros al borde del litoral.

b) La existencia de elementos propios de la malla urbana responde a actuaciones aisladas y circunstanciales para servir a las viviendas preexistentes, pero no para crear una malla urbana que ampare nuevas edificaciones.

c) Se hizo hincapié en las competencias autonómicas y que su ejercicio al aprobar el PESC es una potestad motivada y anclada en la concepción de la Costa Este como área de expansión y de usos recreativos para todos los ciudadanos de Gijón.

Pues bien, el Tribunal argumenta que los particulares o titulares de terrenos podían haber reclamado ante el Ayuntamiento o en vía judicial para obtener su inclusión en los Núcleos Rurales, al tiempo de su delimitación (como la adoptada por el PGO de 1999), o con ocasión de las revisiones de planeamiento municipal gijonés que los modifiquen (caso de la revisión acometida del PGOU de Gijón en 2011), pero lo que no cabe, tanto si se intentó infructuosamente ese cauce como si se optó por la pasividad impugnatoria, es aspirar a la revisión de tal delimitación preexistente y consentida, con ocasión de la impugnación del Plan Territorial (PESC) para así beneficiarse de una excepción a la limitación de la franja litoral de 500 metros y lo que es más grave, para sortear una norma que está inspirada en valores autónomos que prevalecen sobre los que inspiran la delimitación de Núcleo Rural.

El Tribunal subraya que la prueba de la inserción física o funcional de una parcela en el Núcleo Rural se revela inútil a los efectos pretendidos, que van más allá de esa mera integración en una agrupación poblacional para adentrarse en la obtención de un estatus singular de dispensa o exención de una regla general sobrevenida e imperativa relativa a las distancias de 500 metros medidos desde la ribera del mar, que sirve a intereses generales distintos de los que inspiran la figura del Núcleo Rural.

A este respecto se hace referencia a la STSJ de Asturias de 9 de junio de 2014 (rec. 1454/2011):

«El Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (TROTU establece en su artículo 122.1.c), como categoría autónoma dentro del suelo no urbanizable, el suelo de protección de costas. Efectivamente, este tipo de suelo por razón de los valores medioambientales que con carácter general encierra es sometido por el legislador asturiano a una protección adicional a la de que por sí se concede al suelo no urbanizable. El artículo 110 del TROTU, cuando se refiere a determinadas previsionales legales sustantivas de directa aplicación que vinculan a todos los instrumentos del planeamiento también prevé una protección en relación a los terrenos próximos a la costa fijando con carácter general el criterio de la franja de 500 m. computados en proyección horizontal desde la ribera de mar para establecer esa protección. Ya dentro de la regulación del suelo no urbanizable, el artículo 133, dentro de la Subsección tercera, de la Sección segunda, del Capítulo I del Título IV, lleva por rúbrica del régimen específico del suelo no urbanizable de costas estableciendo de nuevo la amplitud de esa clasificación en la franja de 500 m. computada en la forma expuesta. La protección de esta zona adyacente a la marítimo-terrestre, de dominio público esta última, se remite por este art. 133 a un plan territorial especial que en Asturias es el POLA, aprobado en mayo de 2005.

El mismo precepto remite también al planeamiento general para otorgar una protección adicional a ese no urbanizable de costas. Esa protección se podrá extender según el apartado segundo de este precepto a partir del mínimo de la franja de los 500 m. en función de las características específicas del tramo litoral y teniendo en cuenta la situación de las carreteras más próximas a la costa, la protección de las vistas al mar y de las áreas de influencia de las playas y los demás factores que se consideren relevantes.

De lo anterior se deduce que el legislador autonómico ha querido otorgar una protección especial a esta modalidad de suelo no urbanizable remitiendo el contenido de la misma al POLA o al planeamiento general que podrán hacerla efectiva, no de forma arbitraria, sino apreciando como criterio los conceptos jurídicos indeterminados más atrás expuestos y haciendo uso de la discrecionalidad propia del planeador. (…) En todo caso la protección adicional a la franja de los 500 m. no se circunscribe exclusivamente a la concurrencia del criterio de la existencia de núcleos rurales o de barreras físicas, sino que se liga por parte del legislador, y como ya hemos dicho, a la protección anudada a determinados elementos como son la influencia de las playas o factores que el legislador establece en numerus apertus como relevantes para justificar esa legislación y precisamente eso es lo que ha decidido el planeador, tanto del POLA como del planeamiento general urbanístico de Gijón para fijarla. Habrá que acreditar la irracionalidad de la discrecionalidad o la desviación en la interpretación de los conceptos jurídicos indeterminados aplicados para poder concluir la disconformidad a derecho del planeamiento».

En cuanto a la presunta arbitrariedad de la decisión de mantener el límite de 500 metros al borde del litoral, el Tribunal asienta que estamos ante una norma (art. 133.1 del TROTU en relación al Suelo No Urbanizable de Costas, que dispone «1. El planeamiento general calificará como suelo no urbanizable de costas, en todo caso, y con carácter mínimo, los terrenos situados en una franja de quinientos metros desde la ribera del mar, medidos en proyección horizontal. El plan territorial especial que ordene el litoral podrá modificar, en función de las características específicas de cada tramo de costa, la dimensión de la citada franja «) que prevalece sobre el planeamiento, tanto el autonómico como el local, tanto sobre los planes de ordenación del territorio que apruebe el gobierno regional bajo distinta perspectiva, como sobre los planes urbanísticos cuya aprobación corresponda a los entes locales.

La potestad de planeamiento municipal se agota dentro de los muros de la Ley, lo que excluye las regulaciones puntuales locales que busquen exoneración, dispensa o relajación del criterio legal fuera del expreso amparo de la misma ley autonómica.

Respecto el ius variandi aducido por la recurrente, el Tribunal menciona que el titular del ius variandi son los órganos de gobierno y no los particulares, por lo que no puede arrogarse un particular la defensa de ese ius variandi cuando es una potestad normativa propia y reservada a la Administración.

En cuanto a una posible lesión del principio de autonomía municipal, el Tribunal entiende que no hay vulneración material de este principio al clasificarse el suelo en virtud de las exigencias territorio-ambientales. Y ello porque las determinaciones cuestionadas, dirigidas básicamente a la preservación del proceso urbanizador del suelo por razones medioambientales, afectan de manera directa a intereses claramente supralocales, imbricados especialmente en la materia medioambiental y de ordenación del territorio.

De hecho, tal como se cita en la STS de 16 de marzo de 2015 (rec. 923/2013), la inclusión de determinadas previsiones sobre protección ambiental o exclusión de suelos del proceso urbanizador por los planes territoriales no quebranta, pues, ni el principio general de jerarquía normativa ni las previsiones sobre reserva reglamentaria de la legislación urbanística.

Respecto los otros puntos invocados por la actora, esto es, la fuerza de lo fáctico, la lesión del principio de igualdad, así como otras consideracions adicionales sobre las pericias e informes técnicos, son desestimados por el Tribunal.

Con lo cual, a través de la sentencia se constata que no es posible ni alzar el interés edificatorio particular como criterio prevalente sobre el interés general territorial medioambiental, ni extender las situaciones excepcionales beneficiadas de actos y sentencias firmes hacia otros casos y supuestos cuando existe una norma imperativa sobrevenida.

Por todo ello, se confirma que la ordenación del territorio sirve a finalidades a largo plazo de tutela de valores y bienes medioambientales y urbanísticos con dimensión global, para una generación o varias y además para toda la ciudadanía, planteamiento o vocación reguladora que postula mantener la línea protectora seguida.


[email protected]
https://www.linkedin.com/pub/laia-soriano-montagut-jen%C3%A9/33/487/87b
Linkedin

Abogada, licenciada en Derecho por la Universidad de Lleida (2000). Estancia de un año académico en la Università degli Studi di Ferrara (1998-1999). Master en Dirección urbanística e inmobiliaria por la UAB (2001) y Máster Profesional de Estudios Territoriales y Urbanísticos, con el diploma de Técnica Urbanista por la Universidad Politécnica de Cataluña, la Universidad Pompeu Fabra y la Escuela de Administración Pública de Cataluña ( 2009). Cuenta con más de quince años de ejercicio profesional en la administración pública local y autonómica, y también en el ámbito privado desde el año 2012. Especialista en derecho administrativo, territorial y urbanístico. Secretaria de la Asociación Española de Técnicos Urbanistas desde el año 2015 y de su Agrupación Catalana. 10 años de ejercicio profesional fundamentalmente en la administración pública local y autonómica. Especializada en derecho administrativo, territorial y urbanístico.

Los subscriptores de nuestro newsletter reciben mensualmente los últimos artículos publicados en este blog. ¿Desea recibir la última hora del derecho ambiental en su buzón de correo electrónico? ¡Subscríbase!