El Supremo confirma la validez del Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Ebro

La Sentencia del Tribunal Supremo núm. 507/2019 de 11 de abril de 2019 constata la validez de llevar a cabo la evaluación ambiental estratégica conjunta del Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Ebro y del Plan de gestión del riesgo de inundación de la Demarcación Hidrográfica del Ebro, período 2016-2021.

La Generalitat de Cataluña interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1/2016 por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro. También impugnó la desestimación del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 15 de abril de 2016 relativo al requerimiento previo formulado anteriormente.

 En concreto, los motivos aducidos por la Generalitat en la demanda son los siguientes:

  1. La nulidad de pleno derecho de todo el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, y de la Resolución del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 15 de abril de 2016, por la que se desestima el requerimiento previo formulado por la Generalitat de Cataluña.

Alega vulneración del artículo 21.3 de la Ley 50/1997 del Gobierno y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, en el sentido de que el Gobierno en funciones tiene limitadas sus funciones al «despacho ordinario de los asuntos públicos», concepto jurídico indeterminado que no incluye el establecimiento de la nueva política hidráulica del Estado para el periodo 2015-2021, dado que ello supone condicionar al nuevo Gobierno surgido de las elecciones de 26 de junio de 2016 en la política hidráulica a desarrollar. Invoca la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de diciembre 2005 y argumenta sobre el alcance de la planificación impugnada a los efectos de integrar el concepto de despacho ordinario de asuntos públicos.

2. Subsidiariamente, la nulidad de pleno derecho del Plan hidrológico de la demarcación hidrográfica del Ebro, aprobado por el Real Decreto 1/2016 (de ahora en adelante, PHE):

a/ Desajuste en la delimitación de la masa de agua de transición «estuario» del tramo bajo del río Ebro, con infracción de los artículos 18.2 y 82 del Reglamento de la Planificación Hidrológica  y del artículo 2.2.1.1.e) de la Instrucción de planificación hidrológica (IPH).

b/ Incumplimiento de la Directiva Marco del Agua  y de la legislación española en materia de aguas en la que se refiere a la determinación de caudales ecológicos en el tramo final del río Ebro, en concreto:

-Incumplimiento de la obligación de diseñar un régimen de caudales ecológicos que atienda a la singularidad del tramo final del río Ebro, considerado aguas de transición, declaración como reserva de la biosfera por parte de la UNESCO por sus significativos valores ambientales.

-Declaración del tramo final del río Ebro como hidrológicamente alterado sin haber seguido los criterios previstos en el artículo 3.4.2 de la Instrucción de planificación hidrológica. Como consecuencia de ello, aplicación de criterios menos exigentes a la hora de determinar los caudales ecológicos, alegando que el actual PHE de segundo ciclo (PHE 2015-2021) mantiene la declaración del tramo final del río Ebro como «hidrológicamente alterado» que había sido establecida en el anterior PHE de primer ciclo (PHE 2015- 2015).

-Aplicación incorrecta de los métodos de modelización de hábitat para la determinación de caudales ecológicos en el tramo bajo del río Ebro en contra de lo dispuesto en los artículos 3.4.1.4.1.1.2 y 3.4.1.4.1.1.3 de la Instrucción de planificación hidrológica. Como consecuencia de ello, aplicación de criterios menos exigentes a la hora de determinar los caudales ecológicos.

-Vulneración de la legislación en materia de aguas al haber previsto unos caudales ecológicos de forma condicionada a unos usos inexistentes, invocando la condición de restricción previa al uso de los caudales ecológicos (art. 59.7 TRLA). Por ello se incumple el capítulo IV del contenido normativo del PHE, ya que asigna un incremento de consumo de agua (principalmente para nuevos regadíos) y reservas de agua para eventuales contingentes, sin haberse realizado una adecuada y manifiesta valoración de sus impactos sobre el medio, y sin un conocimiento claro de su viabilidad técnica, social y/o económica, según se desprende de la memoria técnica del propio PHE.

-Falta de revisión de los caudales ecológicos entre el plan hidrológico de primer ciclo (2009-2015) y el de segundo ciclo (2016-2021), y vulneración del artículo 13.4 y del Anexo VII, apartado B, de la Directiva Marco del Agua, la cual establece una evaluación de los progresos realizados en la consecución de los objetivos medioambientales, incluida la presentación en forma de mapa de los resultados de los controles durante el período del plan anterior y una explicación de los objetivos medioambientales no alcanzados, requisito que no se ha cumplido con el nuevo PHE de segundo ciclo.

-Otros incumplimientos de la Instrucción de planificación hidrológica en materia de caudales ecológicos, en concreto los artículos 3.4.1.4.1.3, 3.4.1.4.1.4 y 3.4.5 de la Instrucción de planificación hidrológica, dado que no incluye ninguna previsión sobre la tasa de cambio, la caracterización del régimen de crecidas o la repercusión del régimen de caudales ecológicos sobre los usos del agua.

c/ Incumplimiento de la Resolución de 7 de septiembre de 2015, de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, por la que se formula declaración ambiental estratégica conjunta de los planes hidrológicos y de gestión del riesgo de inundación de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro para el periodo 2016-2021, en cuanto entiende que los elementos de precaución y prevención del medio que se indican, no han sido adecuadamente tratados ni evaluados, tal y como exige el proceso de evaluación ambiental. El PHE propone una serie de nuevas demandas y regadíos en la cuenca, y a pesar de ello no se ha realizado previamente un análisis riguroso de los efectos sobre los ecosistemas y espacios protegidos del delta del Ebro, según pone de manifiesto el Informe del Agencia Catalana del Agua de 19 de septiembre de 2016.

d/ Vulneración del artículo 2 y de la disposición adicional cuarta de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, por haber realizado una evaluación ambiental estratégica del PHE de forma conjunta con el Plan de gestión del riesgo de inundación, alegando al efecto que el principio de racionalización, simplificación y concertación de los procedimientos de evaluación ambiental, al que se refiere el artículo 2 de la Ley 21/2013, debe entenderse para los casos de confluencia de distintos procedimientos de evaluación ambiental sobre un mismo plan, programa o proyecto. Lo que no permite dicho principio de racionalización, simplificación y concertación es que se realice una evaluación ambiental conjunta sobre planes, programas o proyectos distintos. Añade que la evaluación ambiental estratégica realizada ha resultado escasamente detallada, sin ningún tipo de concreción adecuada de los objetivos ambientales específicos que se persiguen.

e/ Vulneración de los arts. 6.1 y 6.2 la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres , y del art. 4.4 de la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres, en cuanto el PHE no tiene en cuenta la afectación que va a suponer para distintos espacios de la Red Natura 2000 incluidos en la demarcación del Ebro, que incluye las Zonas de Especial Conservación (ZEC) y las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA), ni tampoco valora debidamente los hábitats y especies de interés comunitario presentes en la zona, cuya supervivencia depende del mantenimiento del régimen de caudales y de las condiciones de humedad de las áreas donde se localizan, así como de la calidad fisicoquímica del agua y del aporte de nutrientes por parte del curso principal del río Ebro.

3. También la nulidad de pleno derecho de los artículos 10.5, 13.2 ,36 y 57.2.a), c), d ) y e) incluidos en las disposiciones normativas del Plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Ebro (Anexo XII) aprobado por el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, así como de la citada Resolución del Ministerio de Agricultura.

Seguidamente se resumen las consideraciones formuladas por el Alto Tribunal respecto los distintos aspectos impugnados por la Generalitat de Cataluña:

  • Referente al primer motivo impugnado, el Tribunal considera que se trata de una revisión del planeamiento hidrológico que responde a la previsión legal de revisión sexenal y en cumplimiento y persecución de los objetivos establecidos en la normativa comunitaria e interna. Con lo cual, la revisión del plan no responde a una iniciativa política del Gobierno ni a criterios de dirección política en la materia, sino que es la normativa aplicable la que orienta la política del agua, sin perjuicio del ámbito de discrecionalidad que en su desarrollo corresponda a quien ejerce la potestad reglamentaria, que no puede identificarse con el establecimiento de nuevas orientaciones políticas.

De esta manera entiende que el Real Decreto impugnado puede considerarse incluido en el ámbito del «despacho ordinario de asuntos».

  • En cuanto a la alegación sobre el incumplimiento de la Directiva Marco del Agua y de la legislación española en materia de aguas en lo que se refiere a la determinación de caudales ecológicos en el tramo final del río Ebro, el Tribunal considera que no hay vulneración basándose en la elaboración del PHE y la concreta determinación de los caudales ecológicos, donde dice que se ha tomado en consideración la singularidad que presenta el tramo final del río Ebro.
  • También desestima la alegación referente a la declaración del tramo final del río Ebro como hidrológicamente alterado por no haber seguido los criterios previstos en el artículo 3.4.2 de la Instrucción de planificación hidrológica. El PHE impugnado de segundo ciclo (2015-2021) mantiene la declaración establecida en el PHE de primer ciclo (2010-2015), en cuyo Anexo V se justificaba la declaración del tramo final del río Ebro como «hidrológicamente alterado». Al efecto el Tribunal recuerda que esta declaración ya fue impugnada por la misma Generalitat de Cataluña, obteniendo un pronunciamiento desestimatorio a través de la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 2015 (rec. 455/2014).
  • Los otros puntos también son desestimados (incumplimientos de la Instrucción de planificación hidrológica en materia de caudales ecológicos, etc.) al entender el Tribunal que en la documentación de la revisión del plan quedan acreditados, y que no han sido desvirtuados por la recurrente.
  • Lo mismo ocurre con la alegación referente a la vulneración del artículo 2 de la Ley 21/2013 y la disposición adicional cuarta, por haber realizado una evaluación ambiental estratégica del PHE de forma conjunta con el Plan de gestión del riesgo de inundación. El Tribunal entiende que las razones expresadas que justifican la evaluación conjunta no se desvirtúan por las alegaciones. El art. 2.1.e) de la Ley 21/2013 regula la «racionalización, simplificación y concertación de los procedimientos de evaluación ambiental», y la disposición adicional cuarta establece que «para aquellos planes, programas o proyectos para los que existe obligación de efectuar una evaluación ambiental en virtud de esta ley y en virtud de otras normas, las Administraciones públicas competentes establecerán procedimientos coordinados o conjuntos con el objeto de evitar la duplicación de las evaluaciones».

De hecho, el art. 14.3 del Real Decreto 903/2010 prevé la elaboración coordinada de los planes de riesgo de inundación y las revisiones de los planes hidrológicos de cuenca, pudiéndose integrar en dichas revisiones.

Por ello, el Tribunal considera que la realización conjunta de la Evaluación Ambiental Estratégica que se proyecta sobre ambos planes (el hidrológico y el de gestión del riesgo de inundación de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro período 2016-2021) redunda en una evaluación más completa e integrada al tomarse en consideración de forma coordinada la totalidad de los factores que inciden en los objetivos de ambos planeamientos.

Los otros aspectos aducidos en la demanda referentes a la evaluación ambiental estratégica también son desestimados por entender que no han quedado desvirtuados.

  • Finalmente se alega la nulidad de diversos artículos de las disposiciones normativas del PHE (referentes a los caudales ecológicos de menor exigencia, a los perímetros de protección y al sistema de competencias entre la Administración de la Generalitat y la Administración General del Estado), los cuales también son desestimadas por el Tribunal.

En consecuencia, se desvirtúan todos los motivos aducidos por la Generalitat de Cataluña y se confirma la adecuación a derecho del Plan impugnado. A estos efectos, hubiera sido interesante saber cuál hubiese sido el pronunciamiento de la sentencia en caso de haberse requerido o presentado pruebas periciales que soportaran los argumentos esgrimidos de ambas partes.

De la lectura de la sentencia cabe destacar el pronunciamiento del Alto Tribunal referente a considerar conforme a derecho la realización conjunta de la Evaluación Ambiental Estratégica de ambos planes (el PHE y el Plan de gestión del riesgo de inundación de la Demarcación Hidrográfica del Ebro período 2016-2021), por entender que ello implica una evaluación más completa e integrada porque de esta manera se toma en consideración de forma coordinada la totalidad de los factores que inciden en los objetivos de ambos planeamientos.

Añadir que el Tribunal Supremo también ha desestimado el recurso presentado por la Plataforma en Defensa del Ebro (PDE), DEPANA, ayuntamientos de las Tierras del Ebro y Consejos Comarcales contra el PHE. Tal como se contiene en el enlace de la plataforma, el recurso presentado por la PDE y los ayuntamientos y consejos comarcales de las Tierras del Ebro pedía la anulación del Real Decreto 1/2016 y dentro de él específicamente los artículos 12, 13.2, 14.1 y 28 de la normativa del PHN (Anexo XII). La base de la demanda era la insuficiencia de los caudales ecológicos -entre 80 y 155 m3 / s fijados en el Plan del Ebro- para garantizar los ecosistemas del Delta, así como la propia estabilidad física del Delta y las actividades humanas asociadas al entorno. La PDE denunció que los caudales ecológicos fijados en el Plan eran los sobrantes de las nuevas concesiones y promesas de grandes regadíos hechas en toda la cuenca (más de 550.000 Ha), así como la construcción de nuevas infraestructuras de regulación (más de 50 nuevas regulaciones).

De esta manera, tal como se contiene en el enlace de la PDE, el Tribunal Supremo desestimó las justificaciones jurídicas, científicas y técnicas aportadas por la Plataforma, ante la evidencia de que el Delta del Ebro es hoy un ecosistema en peligro debido a la falta de caudales y sedimentos. El Tribunal justifica la desestimación de la demanda en base de que los caudales ecológicos defendidos en la demanda -los fijados en el marco de la Comisión de Sostenibilidad de las Tierras del Ebro- son muy superiores a los caudales ecológicos mínimos aprobados en los otros ríos de España e inviables con las demandas existentes y futuras previstas en la cuenca.

La PDE añade que la sentencia del Tribunal Supremo sobre el PHE contrasta con el análisis realizado recientemente por parte de la Comisión Europea (CE), donde se cuestiona el contenido de los Planes de Cuenca estatales. Según la CE, los indicadores aplicados para medir la situación ecológica de las masas de agua no esclarecen su estado actual ni el impacto ambiental de las infraestructuras previstas ni mucho menos la posible recuperación de los costes económicos. Por lo tanto, la CE considera que las medidas de los Planes de Cuenca parecen más destinadas a satisfacer las nuevas demandas hídricas que a conseguir un estado adecuado de las masas de agua.

Pueden acceder a la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 507/2019, de 11 de abril de 2019, en este enlace.


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Abogada, licenciada en Derecho por la Universidad de Lleida (2000). Estancia de un año académico en la Università degli Studi di Ferrara (1998-1999). Master en Dirección urbanística e inmobiliaria por la UAB (2001) y Máster Profesional de Estudios Territoriales y Urbanísticos, con el diploma de Técnica Urbanista por la Universidad Politécnica de Cataluña, la Universidad Pompeu Fabra y la Escuela de Administración Pública de Cataluña ( 2009). Cuenta con más de quince años de ejercicio profesional en la administración pública local y autonómica, y también en el ámbito privado desde el año 2012. Especialista en derecho administrativo, territorial y urbanístico. Secretaria de la Asociación Española de Técnicos Urbanistas desde el año 2015 y de su Agrupación Catalana. 10 años de ejercicio profesional fundamentalmente en la administración pública local y autonómica. Especializada en derecho administrativo, territorial y urbanístico.

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